CETRI
El 13 de abril de 2022, Sri Lanka dejó de pagar toda su deuda externa, en medio de una crisis económica y política de proporciones sin precedentes. Para cuando este libro entre en imprenta, es probable que otros países en desarrollo hayan seguido el ejemplo de la isla del sur de Asia, ya que se considera que la mayoría de ellos están en situación (de riesgo) de sobreendeudamiento o, para utilizar un término más significativo, en “dificultades financieras” (debt distress) (Gaspar y Pazarbasioglu, 2022).
Los ingredientes de esta crisis son bien conocidos. La doble conmoción de la pandemia, durante la cual los países se endeudaron fuertemente, y la guerra de Ucrania tuvieron lugar en el contexto de una situación de deuda que ya se consideraba “catastrófica” : la situación financiera mundial desde 2013-2014 ha animado a las entidades privadas y públicas a endeudarse fuertemente (UNCTAD, 2020). Las salidas de capital desde 2020 y las subidas de los tipos de interés por parte de las autoridades monetarias occidentales en 2022 han aumentado aún más el costo del reembolso de la deuda denominada en dólares, que ahora consume una parte importante de los presupuestos nacionales, a expensas del gasto público esencial.
Las contribuciones de este número de Alternatives Sud se centran en un aspecto específico de estas situaciones de sobreendeudamiento en los países pobres y emergentes : la “condicionalidad”, es decir, los ajustes de política económica exigidos por las instituciones financieras internacionales (IFI) -en particular el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial- a los países que solicitan su ayuda.
Esta condicionalidad económica, que distinguimos en este libro de otros tipos de condicionalidad política (democrática, medioambiental, migratoria, etc.), ha sido objeto de una intensa polémica desde principios de los años 80 y desde el inicio de los “programas de ajuste estructural”. Ha sido criticada por estar guiada ideológicamente por una visión neoliberal de la economía, por negar la soberanía de los Estados en materia de política económica, por promover los intereses de los países desarrollados y por contribuir a aumentar la pobreza y la desigualdad (Toussaint, 2022).
Combinada con las crisis financieras de 1998 y 2008, estas críticas a las instituciones financieras internacionales ha llevado a una “revisión” de las condicionalidades, a veces con el objetivo de reducir su número, renombrarlas, hacerlas más “flexibles”, condicionarlas a la “apropiación” del país receptor, a la “reducción de la pobreza” y a los “objetivos de desarrollo sostenible”.
En un momento en el que proliferan los programas de reestructuración de las deudas, ¿hasta qué punto estas reformas han roto con la ortodoxia neoliberal ? ¿En qué medida se ha devuelto el margen de maniobra nacional a los Estados del Sur para definir sus estrategias de desarrollo ? ¿En qué condiciones puede conciliarse el sistema internacional de redistribución de la riqueza con la preservación de la autonomía de decisión económica de los países “beneficiarios” ?
Altibajos de la condicionalidad
Aunque el FMI no es el único actor internacional que la utiliza, ha desempeñado y sigue desempeñando un papel clave en el establecimiento de un régimen internacional de condicionalidad económica. En concreto, la condicionalidad del FMI se refiere tanto a la concepción de un programa de reforma económica que el país prestatario redacta en una “Carta de Intenciones” como a los instrumentos utilizados para medir el progreso hacia la aplicación de este programa – “acciones previas”, “criterios de ejecución”, “objetivos cuantitativos”, “criterios estructurales”-, siendo la mayoría de los desembolsos del FMI escalonados y condicionados a la consecución de medidas específicas (FMI, 2022). Formalmente, los programas en los que se basan los préstamos del FMI tienen dos objetivos : el restablecimiento de la balanza de pagos (o el equilibrio macroeconómico) del país solicitante y el reembolso del préstamo para garantizar los recursos del Fondo.
Génesis de la condicionalidad
Esta atención a las cuestiones de balanza de pagos es inseparable del papel asignado al FMI en la Conferencia de Bretton Woods (1944), que tenía como objetivo construir un sistema de cooperación monetaria capaz de garantizar la estabilidad de una economía mundial de libre comercio. La continua expansión de las transacciones comerciales entre países requiere tipos de cambio estables para las monedas libremente convertibles. Los préstamos de la nueva institución multilateral pretendían ayudar a los países con déficits temporales a restablecer el equilibrio macroeconómico sin recurrir a las medidas unilaterales - guerras de divisas y restricciones comerciales - que habían conducido a la Gran Depresión de los años 1930.
Sin embargo, dos visiones chocaron al definir la función de estos préstamos : la de Keynes por el lado británico, según el cual las divisas de las nuevas reservas internacionales deberían ser accesibles a los países en dificultades de forma más o menos automática, preservando su capacidad de llevar a cabo políticas expansivas orientadas al pleno empleo y trasladando la carga del ajuste a los países con superávit ; y la de White por el lado estadounidense, según el cual los préstamos deberían estar estrictamente condicionados al compromiso del país prestatario con un programa de estabilización orientado a reducir las importaciones y luchar contra la inflación (Lenain, 2004 ; Carvalho, 2009). La victoria del Plan White en 1944 selló el advenimiento de la condicionalidad de acuerdo con los intereses económicos y financieros de la nueva potencia mundial. [1]
Hasta finales de los años 70, el FMI intervenía principalmente para apoyar a los países occidentales en dificultades. Sin embargo, su utilidad para estos países se vio cuestionada por la decisión de Estados Unidos de poner fin a la convertibilidad del dólar, lo que provocó la generalización de los tipos de cambio flotantes y el desarrollo de mercados de capitales que permitieron a los países financiarse sin recurrir al Fondo. La aparición de repetidas crisis financieras en los países en desarrollo en la década de 1980 y las transformaciones económicas de los antiguos países socialistas dieron al FMI nuevas misiones y cambiaron fundamentalmente la naturaleza y las modalidades de la condicionalidad.
En opinión de los Directores ejecutivos del FMI, las crisis de la deuda de los países latinoamericanos y africanos no sólo están causadas por desequilibrios macroeconómicos temporales, sino también por profundas distorsiones en la propia estructura de sus economías [2]. Estas distorsiones serían el resultado de la intervención del Estado, que, a través de la regulación y las subvenciones indiscriminadas, busca sobre todo asegurar las rentas de los intereses creados a costa de la actividad económica general (Valette, 1994). Por ello, el FMI reclama un conjunto de reformas que vayan más allá de la corrección de los desequilibrios coyunturales y apunten a una profunda liberalización de la economía : acabar con los controles de precios en diversos mercados, privatizar las empresas públicas, desregular y reducir los aranceles.
El paso a la condicionalidad “estructural” es presentado por el FMI, pero también por el Banco Mundial, como una necesidad debido a la gravedad de los desequilibrios de los países que solicitan ayuda. Esto es principalmente el resultado de dos cambios. El primero es ideológico : tras las victorias políticas neoliberales (Reagan y Thatcher), los economistas ortodoxos reforzaron sus posiciones en las IFI y promovieron el paradigma neoclásico según el cual el mercado, es decir, la “libertad competitiva”, es la mejor manera de lograr una asignación eficiente de los recursos y un “beneficio social óptimo”. La causa de las crisis no son tanto los choques externos (crisis del petróleo, disminución de la demanda mundial) como las malas decisiones internas, las políticas económicas intervencionistas aplicadas en los años 70 (Glover, 1990). La segunda razón es geopolítica : el carácter intrusivo de las nuevas medidas es posible por el hecho de que los países del Sur tienen poco poder dentro del FMI y están aislados del frente relativamente unido de los acreedores privados y públicos del Norte [3].
De ser un instrumento para corregir los déficits exteriores cíclicos y garantizar los reembolsos a los acreedores, la condicionalidad se ha convertido en una herramienta al servicio del proyecto político de integrar a los países en desarrollo en la economía mundial bajo las condiciones muy liberales del “Consenso de Washington” (disciplina macroeconómica, liberalización interna, liberalización externa). Los países en desarrollo deben reorientar sus sistemas productivos hacia los mercados exteriores, abrirse a las importaciones y a las multinacionales, y apoyarse en la inversión privada exterior en los sectores en los que tienen una “ventaja comparativa” (recursos naturales y mano de obra barata).
A principios de la década de 1990, la globalización de los flujos financieros posibilitada por las nuevas tecnologías llevó al FMI a añadir la apertura a los mercados internacionales de capitales a su lista de condiciones. Se supone que la liberalización financiera permite una asignación global más eficiente del capital de los países industriales “ricos en capital” a los países en desarrollo “pobres en capital”, reduciendo así el costo del capital lo que estimularía la inversión, el crecimiento, el empleo y el nivel de vida en estos países (Fischer, 1998).
Cuestionar la condicionalidad, promover la “apropiación”
¿Es necesario revisar los desastrosos resultados sociales de los programas de ajuste estructural, que acabarían reconociendo las propias IFI ? [4] El cuestionamiento de la condicionalidad económica del FMI y el Banco Mundial comenzó a mediados de los años 80, tras la implantación de los primeros programas. La resistencia fue principalmente social y popular - manifestándose regularmente en forma de disturbios por alimentos, algunos de los cuales fueron reprimidos sangrientamente - y en menor medida gubernamental - muchos ministros se quejaron oficialmente del alcance de las intervenciones económicas del Fondo, y algunos gobiernos (Perú, Brasil, Nigeria) llegaron a suspender temporalmente las negociaciones o suspender/limitar el servicio de la deuda (Boughton, 2001). También han expresado su preocupación los organismos de la ONU que se ocupan de cuestiones de desarrollo social : la OIT, el PNUD, la OMS, la UNCTAD, la UNICEF, etc [5].
Sin embargo, no fue hasta la crisis asiática de 1997, desencadenada por los países emergentes citados como modelos de integración financiera exitosa, el auge de la « alterglobalización » en la sociedad civil y la crítica teórica de las contradicciones entre el modelo neoclásico y las economías en desarrollo “reales” (trabajos de Joseph Stiglitz, Dani Rodrik, etc.), que las instituciones financieras internacionales admitieron que el “paquete” de reformas que habían proporcionado durante las últimas dos décadas merecía una revisión. Sin embargo, el diagnóstico que prevalece es que los fracasos de la liberalización no se deben tanto a las deficiencias de la teoría como a los numerosos fallos de las instituciones locales y a la falta de “compromiso” de los gobiernos con las reformas económicas, es decir, a una débil “apropiación”. En pocas palabras, “las prescripciones son correctas, pero el paciente no quiere tomar la medicina” (Berg, 1999).
El “nuevo” modelo global, formulado por el Presidente del Banco Mundial en 1999, supone la ampliación de las reformas a ámbitos institucionales, políticos y sociales que hasta ahora habían sido descuidados por los acreedores. La implementación de una “buena gobernanza”, es decir, sistemas jurídicos, fiscales y bancarios “sólidos”, “predecibles” y “transparentes”, se considera ahora un requisito previo para el buen funcionamiento de los mercados. Hay que poner orden y dar garantías a la inversión privada, especialmente a la extranjera. Estas reformas van acompañadas de una rehabilitación parcial del gasto público en seguridad social, salud y educación. Esta evolución tiene también la ventaja de dar contenido al nuevo discurso legitimador de las IFI, que ahora sitúan sus programas bajo el objetivo de “lucha contra la pobreza”.
Entre revisión y aggiornamento
El cambiante contexto internacional de principios del nuevo milenio ha llevado a las IFI a debatir la forma y el contenido de la condicionalidad. Este contexto está marcado en particular por la “crisis de identidad” de la institución a mediados de la década de 2000. Su respuesta deflacionaria a la crisis asiática parece haber agravado el problema, mientras que el crecimiento de los países emergentes y el auge de las materias primas redujeron su importancia estratégica. Varios países emergentes (Argentina, Brasil, Colombia, Turquía) han aprovechado el aumento de los ingresos por exportaciones para acumular reservas de divisas, pagar por adelantado al FMI [6] y liberarse de la condicionalidad, mientras que la creciente cooperación financiera de China en África está debilitando el cártel de donantes occidentales y flexibiliza la condicionalidad.
En 2002, el FMI se embarcó en un largo y arduo proceso de revisión que dio lugar a una serie de documentos en los que se esbozaba un nuevo enfoque de la condicionalidad, caracterizado por la selectividad (o “parsimonia”) de las condiciones -que deben volver a centrarse en áreas “críticas” para el éxito de los programas de los que es responsable el Fondo-, por la “transparencia” e “imparcialidad”. Las condiciones debe estar “bien adaptadas” (well tailored) a las necesidades de los países, promover la “apropiación” y estar más « orientada a la reducción de la pobreza » (FMI 2011). El Banco Mundial va incluso más allá, abandonando el concepto de “condicionalidad” en sus nuevos instrumentos de apoyo presupuestario – “financiamiento de las políticas de desarrollo" (Development policy financing - DPF)- que han sustituido a los programas de ajuste estructural desde 2004.
Esta revisión afectará entonces al contenido de la condicionalidad tras la gran crisis de 2008-2009. La “gran recesión” tuvo un impacto ambivalente en el FMI. Por un lado, permitió a la institución reintegrarse en el sistema financiero internacional. El G20 otorgó al Fondo un papel central en la respuesta colectiva a la crisis mundial en 2008 : se aumentaron sus recursos, se revitalizaron sus misiones de ayuda y vigilancia y se crearon nuevos instrumentos de préstamo, especialmente para los países de bajos ingresos que se habían visto afectados por las consecuencias de esta crisis de países ricos [7]. Por otra parte, esta crisis ha llevado a las instituciones internacionales a cuestionar algunos aspectos de la teoría económica neoclásica que ha guiado sus intervenciones desde principios de los años ochenta.
Las respuestas fiscales y monetarias expansivas de los países ricos y emergentes a la crisis contribuyen efectivamente a la cristalización de los desarrollos doctrinales latentes en las instituciones de Bretton Woods desde la crisis asiática. El marco de ajuste macroeconómico se está reevaluando : “La lucha contra la inflación y la austeridad ya no son objetivos absolutos, sino que deben ser compatibles con otros objetivos como el crecimiento, la creación de empleo y la protección social. Los controles sobre los movimientos de capital pueden estar totalmente justificados” (Vallée, 2016). Bajo el liderazgo del economista jefe del FMI, se está rehabilitando el papel macroeconómico de los estabilizadores automáticos (mantenimiento de la demanda mediante transferencias sociales) y las políticas anticíclicas en tiempos de crisis (Blanchard, 2010).
Ahora es esencial que los gobiernos creen el “espacio fiscal” para aplicar estas políticas de estímulo. Parece que el dogma de la austeridad está siendo cuestionado y que la creación de ese espacio ya no depende únicamente de la limitación del gasto público [8]. Al mismo tiempo, la atención se centra en mejorar la movilización de los recursos fiscales nacionales. Y no se trata solo de modernizar las administraciones tributarias para mejorar los índices de recaudación : un nuevo paso en la heterodoxia económica se dio en 2014, cuando el FMI pareció romper con la teoría del efecto goteo y recomendó una mayor progresividad fiscal, pero también mayores impuestos sobre los bienes de lujo, el capital y los inmuebles para financiar la lucha contra la pobreza, invertir en salud y educación (por tanto, en el crecimiento futuro), e impulsar la actividad (Leterme, 2019 ; FMI, 2017).
El Banco Mundial ha hecho el mismo movimiento aparente a favor de la fiscalidad progresiva mientras se frena la lucha contra la desigualdad. Aunque la elevada desigualdad es problemática en muchos sentidos, el objetivo de mejorar en términos absolutos las condiciones económicas y sociales del 40% más pobre, que en última instancia depende del crecimiento global, debe tener prioridad sobre el objetivo de reducir la desigualdad... que, no obstante, sigue siendo deseable (Banco Mundial, 2013).
La condicionalidad en tiempos de crisis
La crisis financiera de 2008 devolvió al FMI a la palestra, especialmente en el contexto de la crisis de la deuda soberana europea. Su compromiso con los países en desarrollo aumentó después de 2014 debido a la caída sostenida de los precios de las materias primas en los mercados internacionales, mientras que varios países emergentes tuvieron que recurrir a la institución a finales de 2010 en el contexto de la enorme deuda respecto de los mercados financieros públicos y privados (Kose et al., 2021 ; FMI, 2016 ; 2019). Es el caso de Marruecos, Colombia, Ecuador y, sobre todo, Argentina, que en 2018 suscribió el mayor préstamo de la historia del FMI (58.000 millones de dólares), que en este libro Marcelo Fernandes, Alexandre Freitas y Rubia Wagner analizan en sus distintas facetas.
El choque macroeconómico causado por la pandemia de 2020 está intensificando la intervención de las instituciones financieras internacionales en los países pobres y emergentes. Se ha proporcionado ayuda financiera de emergencia a más de 80 países y se han firmado nuevos acuerdos de préstamo (FMI, 2020). Además, el FMI y el Banco Mundial desempeñaron un papel destacado en la adopción de una moratoria por parte del G20 (“Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda”), que suspendió los pagos del servicio de la deuda de cuarenta y ocho países durante veinte meses para permitirles “concentrar sus recursos en la lucha contra la pandemia”... pero también para “proteger los mercados internacionales de capital del riesgo de impagos en serie” (ONU, 2020 ; Banco Mundial, 2022). No obstante, cabe señalar que ninguna de esas dos instituciones aceptó suspender el reembolso de sus propios créditos.
¿En qué medida esta renovada movilización financiera de las IFI ha ido acompañada de un nuevo enfoque de la condicionalidad acorde con la ambición de renovación expresada desde el comienzo de un nuevo milenio ?
Proseguir con la austeridad
Es preciso reconocer que la relativización de los beneficios de la austeridad por parte del FMI no deja de ser relativa. Un estudio sistemático de Oxfam descubrió que el 85% de los 107 “préstamos covid” concedidos antes de marzo de 2021 iban acompañados de “incentivos” para adoptar la austeridad “después de la pandemia” y que, en los doce meses siguientes, el 87% de los veintitrés préstamos adjudicados a países de renta baja y media estaban condicionados a la adopción de medidas de austeridad (Oxfam, 2022).
Como muestran Isabel Ortiz y Matthew Cummins en este Alternatives Sud, los nueve años de ajuste fiscal (2010-2019), tras breves fases de aumento del gasto en respuesta a la crisis de 2008, han dado lugar a medidas socialmente devastadoras, en su mayoría recomendadas por el FMI : recortes de los salarios públicos, reformas de los sistemas de seguridad social y de salud, reducción de la asistencia social, eliminación de subsidios a los bienes básicos, aumento de los impuestos al consumo y privatizaciones. Dado que las mismas causas conducen a las mismas consecuencias, las políticas de austeridad especialmente brutales adoptadas a partir de 2021 y reforzadas en 2022 deberían conducir a un aumento de la pobreza y la desigualdad, en contraste con los objetivos progresistas indicados con los anteojos de Bretton Woods.
Las consecuencias volverán a ser, una vez más, especialmente dolorosas para las mujeres. “Muchas de las condiciones asociadas a los acuerdos del FMI hacen algo más que ignorar la dimensión de género : operan activamente de forma que afectan más duramente a las mujeres que a los hombres”, demuestra Jayati Gosh en su artículo. Si bien es cierto que las cuestiones de género se incorporan a los programas, se trata en su mayoría de mecanismos específicos que distan mucho de compensar los efectos nocivos de las medidas generales de austeridad sobre las condiciones de las mujeres, habida cuenta de sus funciones productivas y reproductivas específicas. “A pesar de las declaraciones de la dirección del FMI, no se han extraído lecciones de las experiencias de ajuste anteriores ni del conocimiento de los impactos diferenciados por género”, concluye Gosh.
Ortiz y Cummins señalan que las medidas impositivas regresivas sobre los bienes básicos -como el fin de los subsidios o el aumento del IVA- fueron un factor importante en el aumento de las protestas populares entre 2010 y 2019 [9]. Las movilizaciones se intensificaron particularmente en 2019, especialmente en respuesta a las medidas contenidas en los acuerdos negociados con el FMI, antes de retroceder con la pandemia y sus restricciones, para volver a aumentar en 2021 e incrementarse en 2022.
Esta protesta tuvo a veces importantes consecuencias políticas que iban más allá de las reivindicaciones sociales de inicio. Pudo haber conducido a importantes avances democráticos (en Chile), pero ha conducido sobre todo al afianzamiento de regímenes autoritarios. En este número nos centramos en el caso de Sudán, cuyo proceso de transición democrático se vio desestabilizado por el aumento de los precios de los productos de base exigido por el programa del FMI, lo que provocó una crisis política que contribuyó a un golpe militar.
Mayor liberalización
Más allá de las presiones para reducir el gasto público, la condicionalidad de las instituciones de Bretton Woods no han renunciado a sus exigencias de reformas estructurales destinadas a liberalizar los sistemas económicos y financieros. Sushovan Dhar destaca este tropismo en el contexto de la agricultura india. La liberalización de la agricultura india, iniciada en 1991 en el marco de los ajustes estructurales negociados con el FMI, provocó una profunda crisis agraria, manifestada en particular por un fuerte aumento de los suicidios en las zonas rurales.
Sin embargo, esta catástrofe humanitaria no impidió que las IFI presionaran al gobierno indio para que aplicara las reformas de 1991, incluida la desregulación completa del sistema de comercialización agrícola y la supresión del mecanismo de precios garantizados. La amenaza que supone esta medida estuvo detrás de las grandes protestas de los agricultores que llevaron, en diciembre de 2021, a la derogación de tres polémicas leyes agrarias aprobadas en 2020.
Así que el activismo reformista del Banco Mundial no ha desaparecido. La crisis sanitaria se vio incluso como una oportunidad para que el Banco impulsara su programa pro mercado en apoyo de la recuperación económica. Su Presidente no ocultó esto en la reunión del G20 de marzo de 2020 : “Los países tendrán que emprender reformas estructurales para recuperarse más rápidamente y crear confianza en la solidez de la recuperación. Trabajaremos con los países que se enfrentan a obstáculos como las regulaciones, subsidios, regímenes de licencias, protecciones comerciales, procedimientos excesivos, para promover los mercados, mayores opciones y un crecimiento más rápido durante la recuperación [10].”
Según la red The Reality of Aid, en este Alternatives Sud, la "Política de Financiamiento Sostenible para el Desarrollo” (PFSD) ha abandonado la condicionalidad sólo nominalmente : sobrevive gracias a la existencia de precondiciones (las “acciones previas”) para los préstamos que siguen orientándose en gran medida hacia la privatización, la desregulación y la liberalización.
En particular, las acciones previas de la mayoría de las PFSD hacen gran hincapié en el aumento de la participación de los agentes privados en la prestación de servicios públicos (mediante asociaciones público-privadas o privatización) y en la mejora del clima empresarial (Mariotti, 2021). Aunque un entorno favorable a la creación, el desarrollo y la formalización de pequeñas y medianas empresas es ciertamente deseable, muchas de las medidas incluidas en las PFSD están destinadas principalmente a crear condiciones fiscales, jurídicas y sociales atractivas para los inversores extranjeros.
La PFSD combina así su presión normativa con la de la clasificación Doing Business, cuyas recomendaciones sobre la desregulación del derecho laboral han sido denunciadas por los sindicatos [11] durante muchos años. No es sorprendente, por tanto, conocer a través de la red Reality of Aid, que las acciones previas del préstamo PFSD a Indonesia, alentaron explícitamente al gobierno a adoptar una muy discutida “ley ómnibus” destinada a “atraer inversiones y liberalizar el comercio” para impulsar la economía indonesia. Además de la apertura de todos los sectores económicos a los operadores extranjeros, este impulso a la competitividad también incluye el debilitamiento del estatus de los trabajadores, el debilitamiento de las protecciones legales para las comunidades indígenas y la reducción de las normas medioambientales.
Además de las consecuencias sociales y medioambientales, las condicionalidades de las IFI siguen situando a los Estados en una trayectoria de integración indiferenciada en la globalización, que consiste esencialmente en “mejorar el marco institucional y físico” para que los mercados funcionen en el marco de las ventajas comparativas existentes, lo que en muchos sentidos va en contra del modelo del Estado “estratega” y de las políticas de diversificación económica activa en proceso de relegitimación teórica desde la Gran Recesión (Stiglitz y Lin 2013).
El continuo énfasis en la “buena gobernanza” parece ignorar las investigaciones de la década de 2000 que demuestran que las características institucionales de los países en desarrollo que han tenido más éxito en su ascenso económico (capacidad de coordinación-anticipación de los Estados) no son las promovidas por el Banco Mundial (transparencia, mercados abiertos, adhesión a normas formales) (Meisel y Ould Aoudia, 2008).
El renovado reto de la soberanía económica
La mayoría de los autores de este Alternatives Sud denuncian el problema de la negación de la soberanía económica que las condicionalidades siguen planteando a los países que participan en los programas del FMI y del Banco Mundial. En este sentido, la estrategia discursiva de las IFI toma prestados dos registros aparentemente contradictorios : la retórica de la apropiación establece la devolución de la soberanía a los Estados (“los pone de nuevo en el asiento del conductor”, parafraseando a un antiguo director del Banco Mundial), pero las políticas “sólidas” (sound policies) se basan en una racionalidad económica universal que no está en discusión. El objetivo de la apropiación es, por tanto, construir un consenso político interno a favor de unas reformas liberales predeterminadas, en lugar de llevar a cabo un auténtico debate público sobre las opciones de desarrollo económico.
Esta situación es tanto más inaceptable cuanto que los conocimientos económicos de las IFI se han desacreditado desde hace unos quince años y que los representantes de los países emergentes plantean el principio de los “márgenes de maniobra nacional” en los debates económicos internacionales. De hecho, la condicionalidad combina sus efectos con los de las “disciplinas” incluidas en los acuerdos bilaterales y multilaterales de comercio e inversión, que han reducido en gran medida la variedad de instrumentos políticos (subvenciones y protecciones) que permiten estrategias selectivas de integración en los mercados internacionales (Trasher, 2021).
El papel de la Comisión Europea en la reducción del espacio político de los países en desarrollo no es insignificante, a través de los Acuerdos de Asociación Económica firmados con los países africanos o las “reformas del entorno empresarial” (inspiradas en la iniciativa Doing Business del Banco Mundial) apoyadas por la ayuda de la UE.
Al limitar la soberanía económica, la condicionalidad reactualiza la relación neocolonial entre las naciones. A pesar de las reformas de la década de 2000, el peso de los representantes del Norte en las IFI les otorga un poder asimétrico a la hora de seleccionar las reformas y evaluar los “avances” en materia de buena gobernanza económica. El uso de este poder está inevitablemente sujeto a los intereses geopolíticos : los países financiados reciben un trato más o menos duro, ayudas o alivio de la deuda en función de sus relaciones estratégicas con los países occidentales y especialmente con Estados Unidos. La consecuencia de esta dimensión de la política exterior es la apertura de un espacio de negociación para los países beneficiarios, lo que puede llevar a los donantes, en determinadas condiciones, a “fingir” que se han cumplido las condiciones para un determinado desembolso.
Más allá de esta interacción de actores, hay que reconocer que la idea de que las IFI están “imponiendo” las reformas neoliberales a los gobiernos recalcitrantes es sólo parcialmente cierta. Como señalan los autores de este libro en el contexto de la India, Indonesia y Sudáfrica, las condiciones son cada vez más “homegrown”, es decir, moldeadas por las propias autoridades nacionales. Este “autoajuste” puede considerarse, al menos en parte, el resultado de treinta años de apoyo de los donantes a los actores « pro-reforma » en el aparato político y administrativo de los países del Sur (Whitfield 2009).
Más allá de la condicionalidad
Algunos creen que el reciente desarrollo de la cooperación financiera entre los países emergentes es el comienzo de una alternativa progresista a las instituciones de Bretton Woods. Sin embargo, el examen crítico de Patrick Bond a partir del caso sudafricano es inequívoco. El Banco y el Fondo Monetario de los BRICS (el “Nuevo Banco de Desarrollo” y el “Acuerdo de Reservas Contingentes”), lanzados en 2014, reproducen las normas financieras del Banco Mundial y el FMI dentro de una lógica “subimperial” de construcción de hegemonías regionales en línea con el capitalismo global.
En cuanto a los préstamos chinos a los países de bajos ingresos, que aumentaron fuertemente entre 2010 y 2019, por lo que se sabe [12], no incluyen condicionalidades en el sentido tradicional de reformas económicas liberales, pero sí condiciones propiamente políticas : hay cláusulas que exigen el reembolso inmediato en caso de que el país prestamista actúe en detrimento de los intereses de una “entidad china” o en caso de “cambios políticos o legales significativos” (Gelpern et al., 2021) [13].
Los autores y autoras de este número abogan por la eliminación de las condicionalidades económicas asociadas a los préstamos a los países pobres y en desarrollo. Dado que la condicionalidad es en sí misma un síntoma de dependencia financiera, su cuestionamiento es inseparable del de los mecanismos internacionales de endeudamiento.
Además de la necesidad de una anulación y una reestructuración masiva de la deuda en los países en desarrollo -los programas de austeridad son sencillamente incompatibles con las políticas transformadoras que exigen las múltiples crisis-, es urgente definir un nuevo marco de cooperación multilateral para financiar los objetivos de desarrollo sostenible sin que los países receptores se endeuden excesivamente con acreedores públicos o privados.
Los ingresos que debe movilizar la transformación socioambiental mundial son enormes, sobre todo en un contexto de endeudamiento histórico, pero todavía hay reservas de recursos financieros sin explotar . Por lo tanto, es necesaria una revolución fiscal mundial para acabar con la evasión fiscal, acentuar la presión fiscal sobre los agentes financieros, incrementar la progresividad fiscal en las regiones en desarrollo y aumentar las contribuciones públicas de los países ricos para financiar el desarrollo. Las transferencias masivas de riqueza asociadas a la solución compartida de los problemas globales requieren un cambio del paradigma de la ayuda al paradigma de la inversión pública global, que insta a cada país a contribuir, en la medida de sus posibilidades, a al financiamiento de los bienes públicos mundiales que benefician al conjunto de la humanidad (Glennie, 2020).
Se reforzaría el estatus de los países receptores de transferencias internacionales. Ya no recibirían fondos como “clientes” de un banco o “beneficiarios” de las bondades de los países ricos, sino como participantes de pleno derecho en el sistema internacional de justicia redistributiva según sus propias capacidades financieras y necesidades de desarrollo. Un estatuto de titular de derecho que preservaría el derecho soberano de las naciones a elegir sus estrategias de desarrollo socioeconómico, pero que implicaría la responsabilidad de incluirlas en el marco de una distribución equitativa de los esfuerzos relacionados con el ajuste medioambiental global.
Traducción : Carlos Mendoza
