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L’échec des politiques d’ajustement structurel de la Banque mondiale

Une étude d’évaluation et de nombreuses consultations tripartites (Banque mondiale, pays concernés et ONG de développement), réalisées au cours de six années, aboutirent à des conclusions catastrophiques. L’opération fut financée par plusieurs pays européens, dont la Norvège, la Suède, la Belgique et l’Allemagne, l’Union européenne et plusieurs fondations américaines, dont la Rockefeller. Le réseau des ONG (SAPRIN) vient d’en publier les résultats, sans la Banque mondiale. Cette dernière s’est en effet progressivement retirée du processus, au fur et à mesure que les résultats s’avéraient négatifs.

En 1995, au moment où il accédait à la présidence de la Banque mondiale, Monsieur James Wolversohn relevait le défi d’une évaluation commune avec d’importantes ONG de développement, notamment américaines, destinée à mesurer les effets des Programmes d’ajustement structurel (PAS). En effet, ces derniers, conditionnant l’accès au crédit à une réduction des dépenses de l’Etat, à la privatisation, y compris de certains services publics, à l’ouverture des marchés, etc., avaient provoqué de nombreuses critiques, à cause de leurs effets sociaux particulièrement négatifs et du caractère non-démocratique de leur imposition. Or, 90 pays avaient été soumis, dans le monde, à ces programmes, surtout dans le Sud. Un organe commun fut créé : l’Initiative pour la révision participative des PAS (SAPRI). La coordination des ONG fut, quant à elle, organisée au sein du Réseau international de la Société civile pour une révision participative des PAS (SAPRIN)

Afin de garantir l’indépendance du travail, le financement fut assuré conjointement par les gouvernements de Norvège, de Suède, de Belgique et d’Allemagne, par l’Union européenne et par quelques fondations américaines, comme la Rockefeller, W.K Kellog, C.S. Mott, etc. L’étude porta sur le Ghana, l’Ouganda, le Zimbabwe, le Mali, le Salvador, l’Equateur, le Bangladesh et la Hongrie. Dans trois autres pays (Mexique, Philippines et Argentine), pour lesquels la Banque mondiale et les gouvernements locaux refusèrent de collaborer, les ONG partenaires du projet, mirent sur pied une initiative parallèle, nommée Evaluation citoyenne de l’ajustement structurel (CASA). L’engagement du président de la Banque était d’utiliser les conclusions de ces travaux pour, le cas échéant, agir différemment.

Le 15 avril 2002, SAPRIN rendit public, à Bruxelles, le résultat de plus de 6 années de recherches et de consultations. Le document publié s’intitule The Policy Roots of Economic Crisis and Poverty (Les racines politiques de la crise économique et de la pauvreté). La Banque mondiale refusa de s’associer à cette présentation, ayant mis de plus en plus de bâtons dans les roues de ce projet, au fur et à mesure que les résultats des travaux s’avéraient négatifs. Déjà, après le sommet du G8 de Gènes, le président James Wolversohn brilla par son absence lors d’une présentation préliminaire des travaux, à Washington. D’une opération censée rétablir la crédibilité de la Banque, après la campagne, 50 ans c’est assez, l’initiative se révélait, en effet, hautement préjudiciable. Mais le mal étant fait, la seule solution consistait à en limiter les dégâts. Un très petit nombre d’informations en provenance des analyses fut intégré dans les rapports des pays et presque rien n’aboutit à Washington. Pas une trace dans les rapports d’auto-analyse de la Banque ni, bien entendu, dans les programmes d’ajustement.

Or, personne ne pouvait mettre en doute le sérieux de l’opération. Elle provenait d’organisations respectées de la Société civile et l’origine de ses fonds était au-delà de tout soupçon. La méthodologie du travail avait été mise au point conjointement avec la Banque mondiale. Les résultats furent soumis à des groupes d’experts et discutés avec des représentants des diverses sociétés locales. Rien ne fut laissé au hasard et le temps nécessaire fut accordé au projet, afin de ne pas aboutir à des conclusions précipitées ni à des résultats discutables. Le budget engagé était d’ailleurs considérable, permettant le déploiement des moyens scientifiques nécessaires et l’organisation de nombreuses consultations. Cela ne suffit pas à convaincre la Banque mondiale, de plus en plus acculée à figurer au banc des accusés.

Les résultats de ces travaux ont fait l’objet de plusieurs volumes. Ils ont été résumés dans un document de synthèse très documenté, dans lequel il s’avère qu’aucun des objectifs poursuivis par les PAS n’a été atteint. Au contraire, il en ressort que ces politiques ont largement contribué à fragiliser les groupes sociaux les plus vulnérables, à accroître les distances sociales et la pauvreté et à aggraver certains problèmes d’ordre macro-économique. Voici brièvement les principaux éléments du constat.

Des politiques précipitées et indiscriminées de libéralisation commerciale et financière ont systématiquement affaibli la capacité productive des pays appliquant les politiques de la Banque et ont accru leur incapacité à engendrer de l’emploi. La pauvreté s’est amplifiée à cause des taux prohibitifs des services essentiels. Le rapport de SAPRIN cite six conclusions principales.

1. Les politiques de libéralisation, la diminution des aides publiques et l’affaiblissement de la demande de biens et de services locaux, ont dévasté les industries des pays étudiés, particulièrement les petites et moyennes entreprises qui fournissent la majeure partie de l’emploi. Elles ne peuvent concurrencer le flot des importations, souvent subsidiées, ni se permettre d’accéder au crédit, devenu trop élevé, ce qui favorise la spéculation aux dépens de la production.

Un exemple en est l’Equateur, où durant la période de libéralisation (1990-1998), les importations augmentèrent de 15 % et les exportations de 5,6 %. La valeur des biens de consommation importés durant cette période fut multipliée par 6. Les ventes des produits industriels locaux chutèrent de 40 % en 1985 à 31 % en 1998. Au Zimbabwe, la production industrielle locale diminua de 20 % entre 1991 et 2000. Tout cela illustre le fait que l’ouverture indiscriminée des marchés détruit la possibilité d’un développement réel des entreprises nationales.

Au Bangladesh, après l’application des réformes, 1 % des emprunteurs monopolisèrent 70 % des fonds disponibles, alors que 95 % d’entre eux n’eurent accès qu’à 14 % du crédit. Plus des 2/3 des petites et moyennes entreprises n’ont pu obtenir de crédits, à cause du niveau trop élevé des taux d’intérêts et de l’impossibilité de satisfaire aux exigences des institutions bancaires pour l’obtention d’un prêt. Bref, le résultat de ces politiques fut une concentration des capacités financières dans les grandes entreprises, surtout urbaines, l’encouragement à la spéculation et à l’investissement dans des activités non productrices. Par ailleurs, la diminution des contrôles publics a affaibli l’action de l’Etat.

2. Les réformes structurelles et sectorielles imposées par la Banque dans les secteurs agricole et minier, ont gravement altéré la viabilité des petits paysans, diminué la sécurité alimentaire et endommagé l’environnement. L’importation d’aliments à bon marché, la suppression des subsides à la production agricole, le retrait de l’Etat des activités de support technique, financier et commercial et l’accent mis sur l’exportation, ont accentué la marginalisation des petits fermiers et ont forcé ces derniers à surexploiter les ressources naturelles. La concentration des terres pour les cultures d’exportation à grande échelle eut pour effet l’abandon de la production d’aliments pour la consommation locale, ce qui amena les petits agriculteurs à surexploiter les terres de qualité marginale. Dans plusieurs pays, une cause importante de l’insécurité alimentaire fut la faible productivité, liée aux politiques de réformes, qui ont réduit les interventions de l’Etat en faveur des services d’extension et les aides à la production.

En Ouganda, les petits paysans ne purent jouir des fruits de la culture d’exportation de café, car ils ne possédaient pas suffisamment de terres et parce que le prix des intrants augmenta considérablement. L’inégalité de revenus entre les régions a exacerbé les inégalités déjà existantes.

Par ailleurs, la libéralisation, la dérégulation et la privatisation du secteur minier, ont accentué l’érosion de l’environnement et diminué la fertilité des terres de nombreux petits fermiers et des populations indigènes. C’est le cas au Ghana, dans le Tarkwa, où le système traditionnel de jachères, qui favorisait la productivité du sol, a dû être abandonné à cause de l’activité minière, alors que la réduction de la végétation détruisait la diversité biologique. Dans l’île de Manicani, aux Philippines, la contamination des rivières et des ruisseaux les a rendus impropres à fournir de l’eau potable et impraticables pour la pêche et les loisirs.

3. Les réformes du marché du travail, les licenciements, fruits des privatisations, de la réduction du secteur public et de l’écroulement des secteurs à haut niveau d’emploi, ont sérieusement affaibli la position des travailleurs. Le niveau de l’emploi a diminué et ce dernier est devenu encore plus précaire. Les salaires réels se sont détériorés. Le caractère inéquitable de la répartition des revenus s’est accru et la flexibilité du travail a réduit les droits des travailleurs, en même temps qu’elle a ébranlé l’action des syndicats. De nombreuses entreprises publiques furent privatisées sans régulation adéquate.

Au Mexique, le pouvoir d’achat des travailleurs a diminué de 75 % au cours des 18 années d’application des mesures d’ajustement, alors qu’il avait augmenté de 54 % au cours des 45 années précédentes. En Equateur, le chômage a été multipliée par deux durant la période de l’ajustement, de 6 % à la fin des années 1980 à 14,4 % en 1999. Les 20 % les plus pauvres de la population ont subi une augmentation du taux de chômage de 10 à 24 %, selon les secteurs, tandis que les 20 % les plus riches sont restés à un niveau pratiquement inchangé. Le sous-emploi est passé de 45,5 % à 50 % durant la même période. Au cours de la seconde moitié de la décennie 1990, 72 % des grandes et moyennes entreprises se sont mis à employer des travailleurs temporaires, alors que 38 % ont licencié du personnel permanent. Au Zimbabwe, l’emploi dans l’industrie manufacturière baissa de 3 % suite aux réformes.

4. La privatisation des services publics, l’imposition d’un paiement pour les soins de santé et pour l’éducation et la diminution des budgets sociaux, ont considérablement réduit l’accès des pauvres aux services collectifs. L’augmentation du minerval scolaire a fait monter le taux d’abstention et le rehaussement des coûts des soins médicaux a écarté un grand nombre de pauvres de leur usage. Il résulta aussi de ces politiques une détérioration des infrastructures, particulièrement dans les régions rurales. La formation et les salaires du personnel de ces secteurs ont été sérieusement affectés. Par ailleurs, c’est souvent le capital étranger qui s’est investi dans le rachat de certains services publics, accroissant le phénomène de dépendance. En Hongrie, la proportion fut de 40 %.

On signale au Salvador une augmentation des tarifs de l’électricité, suite à la privatisation du secteur : ceux qui consommaient peu, surtout les pauvres, virent leur facture augmenter de 47 %, tandis que les autres subissaient un accroissement de 24 %. Le rapport explique aussi que la privatisation de l’énergie électrique a accru la dégradation de l’environnement, par un recours plus intense au bois de chauffage et qu’elle a favorisé la déforestation. Quant aux privatisations, elles ont souvent été mal gérées et ont débouché sur une plus grande concentration de la richesse.

5. L’appauvrissement, fruit des politiques d’ajustement structurel, a surtout touché les femmes. Leur faible qualification en a fait les premières victimes des licenciements. La flexibilité du travail a souvent contredit leur droit à la maternité. La réduction de l’accès aux services publics à cause de leur coût, a signifié une charge accrue pour leur rôle de mère ou de chef de ménage.

Au Salvador, où le phénomène de la maquila (sous-traitance), est particulièrement développé, surtout dans le textile, les réformes légales ont aboli les mesures de protection des femmes. Il est de pratique commune qu’elles doivent se soumettre, pour être engagées, à un test prouvant qu’elles ne sont pas enceintes ou qu’elles doivent signer un contrat stipulant leur licenciement en pareil cas. En Ouganda, on signale que bien des femmes ont dû renoncer aux services médicaux, depuis que ces derniers sont payants. Au Zimbabwe, il en est de même pour beaucoup d’entre elles cherchant une assistance maternelle.

6. Des problèmes de macro-niveau ont aussi accompagné les échecs locaux des programmes d’ajustement. Bon nombre des avantages attendus dans les domaines de l’efficacité et de la compétitivité, par le biais des privatisations, de la flexibilité du travail, n’ont pas vu le jour. La libéralisation du commerce a fait augmenter aussi bien les déficits des comptes courants que la dette extérieure, en raison de l’effet mécanique des exportations sur le type des importations, sous le régime des programmes d’ajustement. L’accroissement de la présence et du pouvoir des entreprises transnationales, souvent les premières bénéficiaires de ces politiques, ont sévèrement diminué la souveraineté économique de nombreux pays, de même que la capacité de leurs gouvernements à répondre, par priorité, aux besoins économiques et sociaux de leurs propres populations.

Et le rapport de SAPRIN de conclure que “l’intransigeance des auteurs internationaux de ces politiques accroît la pauvreté, l’inégalité et l’insécurité dans le monde. Ces mesures polarisantes augmentent, à leur tour, les tensions entre les diverses couches sociales, alimentant les mouvements extrémistes et délégitimant les systèmes politiques démocratiques. Leurs effets, surtout sur les pauvres, sont à ce point profonds et généralisés qu’aucune mesure sociale spécifique ne peut résoudre les crises qui en résultent. Seule une restructuration des secteurs productifs, par le biais de politiques adéquates, peut assurer que les ouvertures économiques, les ressources et les bénéfices se répartissent dans l’ensemble des segments divers de la population”. Suivent alors un certain nombre de recommandations pour le développement d’activités économiques locales, l’établissement de politiques commerciales destinées à appuyer les secteurs agricoles et industriels nationaux, l’encouragement des petites et moyennes entreprises, l’extension du crédit et la baisse des taux d’intérêts, l’équilibre entre exportations et importations, l’orientation de l’agriculture vers le marché intérieur, l’établissement de législations efficaces pour la protection de l’environnement, une politique de l’emploi et de défense des droits des travailleurs, le développement de services publics accessibles à tous.

L’expérience acquise par cette initiative a montré, selon les auteurs du rapport, que la société civile, y compris les pauvres, peut se mobiliser et s’organiser pour formuler des politiques économiques et que leur participation est indispensable pour entamer un processus constructif. Steve Hellinger, le principal responsable de SAPRIN à Washington, avait raison d’affirmer que la Banque mondiale avait été testée et qu’elle avait échoué. Il concluait, lors d’une entrevue, qu’en dépit de ce cuisant échec, elle n’était pas prête de changer ni sa théorie, ni sa pratique.


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