• Contact
  • Connexion

L’aide au développement au défi de l’efficacité à Accra

Le troisième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide a rassemblé les gouvernements et les agences multilatérales du 2 au 4 septembre 2008 à Accra (Ghana). Cette rencontre s’inscrit dans un processus politique lancé à Rome en 2003 et réaffirmé à Paris en 2005, où une Déclaration a été adoptée en vue de réformer en profondeur les pratiques des acteurs de l’aide publique au développement. Après une décennie 1990 marquée par la « fatigue de l’aide » – une réduction constante de la part des budgets des pays industrialisés consacrés à l’aide au développement –, l’augmentation de l’aide est redevenue un objectif politique international, non seulement d’un point de vue quantitatif, mais aussi d’un point de vue qualitatif. Ce changement d’attitude des bailleurs de fond doit être analysé à l’aune du surgissement de nouveaux risques mondiaux - sécurité, migrations, environnement – qui exigent la mise en place de nouvelles stratégies internationales comportant des volets financiers susceptibles d’amener les pays du Sud à coopérer.

L’agenda de l’efficacité de l’aide comporte des avancées théoriques indéniables. Tout d’abord elle reconnaît que les problèmes de qualité de l’aide ne trouvent pas uniquement leurs sources dans les défaillances des institutions du Sud. Elle invite les bailleurs à remettre en question leurs propres manières d’envisager et de pratiquer l’aide au développement, selon une logique de « responsabilité mutuelle » entre bailleurs et pays bénéficiaires. Ensuite, parce qu’elle réaffirme la primauté d’un principe essentiel, celui de l’« appropriation », soit la maîtrise par les pays bénéficiaires de la conception et de la mise en oeuvre de leur stratégie de développement et des politiques publiques qui en découlent, sur lesquelles les bailleurs doivent ensuite « s’aligner ». Pour rappel, cette logique de « l’appropriation » gagne du terrain depuis la fin des années 1990, et s’incarne tout d’abord dans la multiplication des « cadre stratégiques de réduction de la pauvreté » censés remettre les pays en voie de développement « sur le siège du conducteur » dans le cadre des initiatives visant à réduire l’endettement des pays les plus pauvres.

Enfin, parce qu’elle s’attaque à des carences réelles de la machinerie de l’aide, dont la portée négative sur les dynamiques de développement a trop longtemps été occultée par la communauté des bailleurs. Parmi celles-ci le problème causé par la prolifération, dans les pays bénéficiaires, de projets ayant chacun leurs objectifs et leurs procédures, qui monopolisent une part considérable des maigres ressources humaines des administrations locales et dont la mise en œuvre échappe à tout cadre d’action cohérent. En guise d’exemple, de 2000 à 2002, l’administration tanzanienne a dû gérer 1.300 projets impliquant 1.000 réunions par an avec les bailleurs, ainsi que la rédaction de 2.400 rapports par trimestre ! Au point que le gouvernement a fini par imposer des « vacances de missions » de quatre mois durant lesquelles aucune visite de donateurs n’a été acceptée, de manière à ce que les fonctionnaires tanzaniens puissent enfin se concentrer sur la mise en œuvre des politiques de développement. Les donneurs se sont engagés, dans le cadre de la Déclaration de Paris, à « harmoniser » leurs pratiques en vue de limiter ces coûts de transaction.

La traduction de ces principes en actions vertueuses sur le terrain, porteuses de changements durables en termes de conditions de vie des populations en développement, butte cependant sur plusieurs obstacles majeurs. En premier lieu, si les bailleurs souscrivent à l’idée d’une plus grande coordination de leurs activités, la majorité a de grandes difficultés à passer des paroles aux actes, tant les intérêts nationaux de tous types continuent à prédominer leur agenda (influence géopolitique, exigence de visibilité, placement d’une assistance technique, etc.). En effet, il faut garder à l’esprit que l’ensemble des acteurs internationaux présents dans le champs de la coopération ont avant tout une fonction de représentation, d’un Etat ou d’une agence internationale. Cette fonction de représentation n’est pas sans effet sur la gestion de leurs activités : en représentant son Etat d’origine, un acteur gère des fonds et sauvegarde des intérêts. Si les actions de développement des différents acteurs internationaux de la coopération s’annoncent comme ayant un but commun – le « développement national » - ceux-ci ont une fâcheuse tendance faire prévaloir leurs propres objectifs et l’efficacité de leur propre modèle à l’exclusion de ceux des autres.

Plus problématique : de nombreux signes font craindre que la coordination des appuis ne soit pas conduite par les pays bénéficiaires en fonction de leurs propres priorités, mais que les bailleurs se coordonnent entre eux en vue de donner plus de poids à une série de conditionnalités que les récipiendaires n’auraient d’autre choix que d’accepter. De nombreuses ONG dénoncent déjà cette dérive, qui revient à dire aux gouvernements du Sud récipiendaires de l’aide « Nous décidons, vous vous l’appropriez ! ». Ce scénario, qui réduit drastiquement le champ des possibles en matière d’options de développement, est tout le contraire d’une véritable « appropriation », d’ailleurs réduite par les critères de la Déclaration de Paris à l’existence d’un Document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP) avalisé par le FMI et la Banque mondiale.

Il n’est pas désirable sur le plan du développement, car l’échec de vingt ans d’ajustement structurel, dont le cadre macroéconomique reste largement de mise dans les DSRP, a amplement démontré que seules les stratégies « home grown », qui s’enracinent dans les contextes nationaux, ont une chance de donner des résultats. A cet égard, les propos du président Meles Zenawi sont sans équivoque : « les réformes ‘néolibérales’ de marché qui ont été la marque des interventions occidentales et de la Banque mondiale en Afrique depuis plus de décennies ont échoué générer le type de croissance qu’elles visaient ».

Il n’est plus très réaliste politiquement non plus, à l’heure où l’arrivée en force de bailleurs émergents (Chine, Inde, Brésil, etc.) donnent de nouvelles perspectives de coopération Sud-Sud qui cassent le monopole occidental en matière d’aide au développement. Cette évolution donne de nouvelles marges de manoeuvre aux gouvernements d’Afrique, qui sont moins enclins à céder aux injonctions des bailleurs de fonds extérieurs. Les conditionnalités de ces derniers en matière de politique économique ou sociale, leur « droit de regard » en matière institutionnelle ou budgétaire sont de moins en moins tolérés par des élites de plus en plus promptes à dénoncer les ingérences et les atteintes à la souveraineté. Notre diplomatie en a fait l’amère expérience en RdC.

Mais aussi pertinent soit le débat sur l’efficacité de l’aide, il ne peut masquer ni celui sur sa quantité, ni celui sur le contexte plus global des politiques de développement internationales. Or malgré les engagements répétés des pays industrialisés d’atteindre 0,7% de leur PNB en aide au développement, les montants ont diminué ces dernières années, passant entre 2006 et 2007 de 0,31 à 0,28% au niveau mondial, de 0,41 à 0,38% au niveau européen et de 0,50 à 0,43% au niveau belge. Plus grave encore est le fait que ces montants ne pèsent guère lourds face aux flux qui sortent chaque année des pays en développement vers les pays industrialisés. Ainsi, entre 2002 et 2006, si 84 milliards de dollars d’aide ont en moyenne été versés chaque année aux pays en développement, ces derniers ont vu sortir 456 milliards pour le paiement de leur dette extérieure et 619 milliards de flux illicites !

Il faut ajouter à cela les règles inéquitables du commerce international. Les échecs récurrents des efforts pour faire progresser le cycle de Doha à l’OMC sont la preuve flagrante de l’absence des pays industrialisés à accepter les revendications légitimes des pays du Sud. Or que demandent ceux-ci ? Tout simplement que ce cycle de Doha présenté par les pays riches comme le « cycle du développement », ne ruine pas les effets des stratégies mises en place au Sud pour améliorer les conditions de vie de centaines de millions de pauvres. Or les subsides déguisés ou non que les gouvernements du Nord continuent à verser à leurs producteurs agricoles au non seulement pour conséquences de fermer ces marchés aux producteurs du Sud, mais de provoquer des importations massives de biens agricoles à bas prix sur les marchés du Sud contre lesquels les petits producteurs ne peuvent lutter. En Inde seulement, depuis les débuts de la libéralisation agricole, on estime que près de 100.000 chefs de familles acculés à la faillite se sont suicidés dans les campagnes.

Il faut enfin soulever le phénomène de l’accumulation des réserves pour faire face à l’instabilité financière internationale provoquée par la libéralisation des mouvements de capitaux internationaux et l’incohérence des systèmes monétaire, financier et commercial internationaux. Cette accumulation, rendue possible par la hausse du prix des matières premières depuis l’année 2003, a peut-être permis à ces pays de se protéger contre les fameux « chocs externes » qui avaient provoqué une succession de crise dans les années 1990 (Asie, Brésil, Argentine, etc.), mais elle a surtout dévier des milliards et des milliards de dollars qui auraient pu être investi dans l’éducation, la santé, le soutien à la petite production ou la construction d’infrastructures…

On réalise donc que l’enjeu de l’efficacité de l’aide au développement ne peut être sérieusement abordé en dehors du contexte plus général de la cohérence des politiques de coopération internationale. Cette cohérence est affirmée dans quantité de documents officiels, au niveau de la coopération belge comme celui du « consensus européen pour le développement ». Reste maintenant aux décideurs à faire de cet engagement à la cohérence une véritable priorité politique.


Les opinions exprimées et les arguments avancés dans cet article demeurent l'entière responsabilité de l'auteur-e et ne reflètent pas nécessairement ceux du CETRI.

Lire aussi ...