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Brasil

Institucionalização e contestação

(Universidade Federal do Rio Grande do Sul/Brasil)

Introdução

Após praticamente três décadas da redemocratização política do país, a sociedade civil brasileira se caracteriza por uma expressiva complexidade, tanto no que se refere à sua composição quanto no que se refere às formas de atuação (e, particularmente, de relacionamento com os agentes e instituições políticas). Neste contexto complexo, a tentativa de apresentar uma síntese em poucas páginas sempre é um risco, ainda mais se levarmos em conta a significativa diversidade regional brasileira. Tendo presente este risco – e, desde já, pedindo desculpas pelas inevitáveis simplificações e omissões do presente artigo –, busca-se aqui identificar e analisar algumas características mais gerais da dinâmica sócio-política do país nos últimos anos, situando a ação contestatória neste cenário mais amplo.

A complexificação do tecido associativo brasileiro

Uma das características mais marcantes do Brasil pós-redemocratização é o intenso processo de crescimento quantitativo e diversificação qualitativa do tecido associativo do país. Contrariamente à tradicional (e, em grande medida, equivocada) visão da sociedade brasileira como desorganizada, observa-se nas últimas décadas um aumento exponencial do número de organizações sociais formalmente constituídas. De acordo com as pesquisas periódicas que vem sendo realizadas pelo projeto de mapeamento das Fundações Privadas e Associações Sem Fins Lucrativos (FASFIL)(1), em apenas nove anos (1996-2005) o número de entidades mapeadas cresceu de 107.332 para 338.168, o que significa um crescimento de 235% em menos de uma década. Em outras palavras, apenas focalizando organizações formalmente constituídas e excluindo-se entidades muito importantes no tecido associativo brasileiro como os sindicatos(2), esta pesquisa aponta para um associativismo que mais do que duplicou o seu volume em um período bastante exíguo de tempo.

Além do crescimento quantitativo, é possível identificar uma marcante diversificação do universo associativo brasileiro, com a proliferação de um conjunto de organizações novas ou que apresentavam uma presença bastante inferior em períodos anteriores. Neste sentido, destaca-se o crescimento de fundações empresariais, associações de pequenos produtores rurais, organizações das chamadas “populações tradicionais” (quilombolas, indígenas, posseiros etc.), organizações de defesas de direitos, entre outras.

As novas oportunidades de acesso institucional

Uma característica nova que emerge do processo de redemocratização brasileiro e que, em parte, foi uma das causas da expansão e diversificação do associativismo no país, é a ampliação das oportunidades de acesso institucional. A partir da demanda de organizações e movimentos sociais, mas também das iniciativas de governos orientados por um ideário de incorporação da sociedade civil nos processos de decisão e gestão governamental, observa-se um crescimento de diversas alternativas de participação institucional das organizações sociais brasileiras.

Em primeiro lugar, com forte visibilidade e objeto de grande atenção de pesquisadores e ativistas preocupados com o aprofundamento da democracia, encontra-se a massiva expansão de canais institucionais abertos à participação social (Conselhos de Políticas Públicas, Conselhos de Direitos, Conferências Setoriais de Políticas Públicas, Orçamentos Participativos) em praticamente todos os setores e níveis do Estado brasileiro. Segundo dados da Pesquisa de Informações Básicas do IBGE, em 2001, entre os mais de 5.500 municípios brasileiros: 98% tinham Conselho de Saúde; 93% tinham Conselho de Assistência Social; 77% tinham Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente; 73% tinham Conselho de Educação; entre outros. Em média, cada município brasileiro tinha, naquele momento, cinco Conselhos Municipais em funcionamento, significando quase 27.000 Conselhos apenas no nível municipal. Já no âmbito federal, levantamento realizado pela Secretaria-Geral da Presidência da República identificou a existência de 130 Conselhos com participação social, abrangendo os mais diversos temas e setores de atuação do Estado (ALMEIDA, s/d).

Outro processo importante de participação institucional são as Conferências Setoriais (Saúde, Educação, Assistência Social etc.). Apenas entre 2003 e 2008 foram realizadas 53 Conferências nacionais que, no seu processo de preparação, envolveram a realização de 700 Conferências estaduais e 15.000 Conferências municipais. No seu conjunto, estas Conferências mobilizaram a participação de mais de 3,4 milhões de pessoas (ALMEIDA, s/d).

Um segundo mecanismo de acesso institucional para a sociedade civil encontra-se na crescente presença de políticas públicas que demandam o envolvimento das organizações sociais na sua implementação. Neste sentido, importantes políticas públicas em áreas tão diversas como moradia popular, segurança alimentar, qualificação profissional e prevenção a AIDS, entre várias outras, são executadas com uma intensa participação de organizações sociais.

A importância desta participação social na execução de políticas públicas é, em parte, responsável pelo significativo crescimento dos recursos repassados pelo Estado brasileiro para organizações sociais. Segundo dados do Portal da Transparência do Governo Federal(3), os gastos com transferências de recursos para entidades sem fins lucrativos cresceram de R$ 1.923.784.323,61(4) em 2004 para R$ 5.510.950.354,21(5) em 2010; ou seja, um crescimento de quase 300% em apenas seis anos. Se somarmos a estes valores os recursos transferidos às organizações sociais pelos governos estaduais e municipais, identifica-se que o Estado brasileiro tem se constituído no principal financiador do associativismo do país.

Por fim, mas não menos importante, encontram-se as oportunidades de acesso institucional oportunizadas pelo ingresso de indivíduos oriundos de organizações sociais em cargos governamentais, especialmente a partir do Governo Lula, em 2003. Segundo Hochstetler (2008, p.44),

A inclusão mais sistemática das Organizações da Sociedade Civil [OSCs] veio na forma como o Governo Lula compôs a administração nacional. Líderes de OSCs de todos os tipos agora trabalham dentro do governo em questões que eles anteriormente tentavam influenciar de fora. Líderes da CUT se viram no lado do governo nas negociações salariais em nove Ministérios, 53 Secretarias e centenas de posições de segundo e terceiro escalões (...). Outros exemplos incluem o primeiro Presidente do Incra, que tinha fortes ligações com o Movimento dos Sem-Terra, e a Ministra do Meio Ambiente Marina Silva, que cresceu em comunidades de seringueiros na Amazônia e tinha anos de credibilidade como uma ativista ambiental e legisladora. Este é um padrão de recrutamento familiar das primeiras administrações do PT (...). Eles [ativistas das OSCs] estão perto dos centros de poder e são capazes de tomar decisões, mas também se encontram limitados por constrangimentos orçamentários e burocráticos que frequentemente os afastam daqueles que ainda estão fora do Estado.

Esta possibilidade do acesso a postos governamentais por parte de indivíduos vindos de organizações sociais é decorrência da existência de milhares de cargos em comissão ou de confiança (tradicionalmente denominados de CCs no Brasil) em âmbito federal, estadual e municipal, cujos ocupantes que podem ser livremente nomeados pelas forças políticas à frente dos governos(6). Assim, a cada troca de governo (ou, mesmo, a cada troca do dirigente de um órgão ou setor de governo) os ocupantes destes cargos tendem a ser substituídos por outros indivíduos vinculados às novas forças políticas que assumem o governo.

Neste sentido, a eleição do PT à Presidência da República abriu aos militantes do partido, tal como tinha ocorrido em outros níveis de governo, a oportunidade de ocupar parte dos CCs disponíveis para indicação partidária. Como uma parcela significativa dos militantes petistas possui fortes vínculos com organizações sociais (sendo, muitos deles, ativistas destas organizações), isto significou o ingresso no Governo Federal de um grande número de membros de organizações sociais como ONGs, sindicatos e movimentos sociais. Estes indivíduos, como seria óbvio, tendem a atuar como mediadores e, em muitos casos, como representantes dos interesses de suas organizações e movimentos nos processos de formulação e decisão sobre as políticas públicas.

A institucionalização da sociedade civil brasileira

Um dos resultados desta significativa ampliação das oportunidades de acesso institucional destacada acima foi um expressivo processo de institucionalização das organizações sociais brasileiras. De um lado, estas organizações passaram a direcionar grande parte de sua atuação para o aproveitamento daquelas oportunidades. Assim, um grande contingente de ativistas passou a dedicar um tempo crescente de sua atuação associativa para exercer atividades de representação em Conselhos, de operacionalização de políticas públicas e/ou de cumprimento das tarefas dos postos governamentais assumidos.

De outro lado, estas mesmas organizações tiveram que se modificar para atender às novas condições que a inserção institucional passava a demandar. A participação em Conselhos e Conferências de Políticas Públicas, por exemplo, passou a exigir um processo de qualificação que viabilizasse uma intervenção propositiva nestes espaços. A operacionalização de políticas públicas, por sua vez, implicou na necessidade de enquadramento das organizações às exigências legais e burocráticas demandadas pelo Estado. O acesso aos recursos governamentais gerou uma maior submissão aos órgãos de controle dos gastos públicos, além da adequação aos mecanismos de elaboração de projetos, prestação de contas e avaliação de resultados.

Mas a institucionalização significou, também, um deslocamento de uma parte importante dos conflitos e da contestação para o interior dos espaços institucionais. Neste sentido, muitas organizações passaram a utilizar os canais (formais e informais) disponibilizados pelo acesso institucional para expressar suas demandas e propostas, confrontar seus adversários e construir alianças. Em um contexto de governos formados por coalizões políticas carentes de unidade programática(7), uma parte importante das disputas passa a se dar no interior do próprio Estado, entre as diferentes forças políticas que compõem as coalizões e ocupam distintos setores do governo. Com isto, gera-se um quadro complexo no qual certos setores do governo tendem a ser muito mais permeáveis aos interesses de certas organizações e movimentos (que, inclusive, podem ter membros ocupando cargos nestes setores) enquanto outros são identificados como adversários.

Esta situação é claramente ilustrada pela relação de organizações como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) ou o Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) com o Ministério do Desenvolvimento Agrário e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento: enquanto o primeiro, mesmo que seja eventualmente objeto de confrontação, é visto como um aliado, o segundo é identificado como um espaço muito mais permeável aos interesses dos adversários daqueles movimentos (o denominado agronegócio e sua mais forte representação que é a Confederação Nacional da Agricultura).

Institucionalização significa cooptação ou desmobilização?

Contrariamente a uma longa tradição que identifica institucionalização com cooptação e desmobilização, o processo político brasileiro tem mostrado um quadro bem mais complexo. É certo, no entanto, que, para uma parte significativa do associativismo brasileiro, esta institucionalização tem gerado, efetivamente, uma forte dependência de recursos e oportunidades definidas pelos governos e suas políticas.
Por outro lado, observa-se que muitas organizações e movimentos têm aproveitado as oportunidades de acesso institucional para o fortalecimento de suas lutas e, em alguns casos, a obtenção de conquistas que seriam pouco prováveis se estes movimentos estivessem fora dos espaços institucionais. Neste sentido, por exemplo, destacam-se as conquistas obtidas nos últimos anos pelos movimentos de luta contra a discriminação e a desigualdade racial que, em parte pela criação e ocupação de espaços institucionais (com destaque para a Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial do Governo Federal e o Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial, criados em 2003), foram capazes de produzir legislações (Estatuto da Igualdade Racial – Lei No 12.288, de 20 de Julho de 2010(8)) e políticas públicas (Políticas de Cotas para Afrodescendentes nas Universidades Públicas) importantes para o enfrentamento da profunda desigualdade racial brasileira.

Diversas organizações e movimentos sociais, por sua vez, têm combinado de maneira variável o aproveitamento das oportunidades de acesso institucional e a manutenção de ações de contestação por fora dos canais institucionais. Neste sentido, merece destaque o MST, o qual tem participado ativamente na implantação de uma série de políticas públicas (muitas das quais originadas das demandas e lutas do próprio movimento) direcionadas aos agricultores sem-terra acampados e assentados, ao mesmo tempo em que continua a utilizar diversos repertórios de contestação (marchas, ocupações de terras e prédios públicos, fechamento de estradas etc.) para manifestar suas posições e/ou confrontar seus adversários. Além disto, seria pouco provável que o MST tivesse a capacidade de atuação que possui em um país de dimensões continentais como Brasil e, ainda, no exterior, se não fossem os recursos públicos que o movimento acessa através de diversas modalidades de convênios, parcerias e transferências.

Deve-se destacar, ainda, o recurso às mobilizações públicas por um amplo e diversificado contingente de grupos e segmentos sociais presente na complexa sociedade civil brasileira, a partir de causas também diversas: indígenas em luta pela preservação de suas terras; populações tradicionais e agricultores contrários às grandes obras de infra-estrutura (especialmente, as hidroelétricas); estudantes mobilizados contra os aumentos no transporte urbano; greves e manifestações de diferentes categorias de trabalhadores por aumento salarial; as grandes paradas realizadas pelas organizações em defesa da livre orientação sexual por todo o Brasil; marchas de mulheres em defesa de seus direitos etc.(9).

Os limites do “horizonte utópico” da contestação

Se as imagens da cooptação e da desmobilização parecem pouco adequadas para apreender a atuação das organizações e dos movimentos sociais brasileiros, que, em grande parcela, ainda recorrem à contestação como forma de expressão política, um aspecto que chama a atenção, quando se compara o período atual com o cenário do início dos anos 1980, é um significativo “encolhimento” do horizonte utópico das ações contestatórias. Enquanto naquele período os processos de organização e mobilização social estavam fortemente marcados por um ideário de transformação estrutural da sociedade (seja na linha da Libertação dos setores vinculados à Teologia da Libertação, seja na linha da Revolução dos grupos políticos da tradição socialista/comunista), observa-se atualmente que esta perspectiva tende a restringir-se a algumas poucas (mas importantes) organizações, com destaque para aquelas articuladas em torno da Via Campesina(10). Para a vasta maioria do universo associativo que poderia ser enquadrado em um campo democrático-popular, o que se identifica é uma redução do campo de demandas e reivindicações às possibilidades definidas pelas formas atuais de estruturação da sociedade, sem colocar estas mesmas em questão.

Uma expressão clara deste “encolhimento” é a presença esmagadora das políticas públicas como referência e objeto central das demandas das organizações sociais brasileiras. Sem desconsiderar a importância de tais políticas, especialmente em um país como o Brasil no qual o Estado possui recursos e estrutura consideráveis, observa-se que, por vezes, estas são tratadas como se pudessem produzir por si só mudanças estruturais no sentido do desenvolvimento, igualdade e/ou sustentabilidade.

Assim, como conclusão, parece que o grande desafio da contestação no Brasil contemporâneo é a construção de objetivos mais amplos, que ofereçam um referencial estratégico que oriente e articule a atuação das organizações e movimentos sociais e possibilitem o aproveitamento das expressivas oportunidades institucionais atualmente existentes, sem, no entanto, gerar uma acomodação aos limites intrínsecos de qualquer alternativa institucional. O crescente declínio do Partido dos Trabalhadores enquanto espaço de formulação e difusão de um referencial estratégico, ao lado da incapacidade até então demonstrada pelos partidos de esquerda gerados a partir de críticas e/ou cisões do PT para assumirem este papel(11), coloca um dilema que precisa ser enfrentado de frente por aqueles que buscam a construção de uma sociedade na qual se concretizem as aspirações de igualdade, liberdade e sustentabilidade.

Notas

(1) Este projeto vem sendo desenvolvido através de uma parceria entre o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA), a Associação Brasileira de ONGs (ABONG) e o Grupo de Institutos Fundações e Empresas (GIFE). Os resultados destas pesquisas encontram-se disponíveis em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/fasfil/2005/default.shtm

(2) Devido aos critérios de seleção utilizados na pesquisa, os sindicatos brasileiros foram excluídos dos dados coletados.

(3) http://www.portaltransparencia.gov.br (acessado em 20/08/2011)

(4) Aproximadamente US$ 1.202.365.202,00 (R$ 1,00 = US$ 1,60)

(5) Aproximadamente US$ 3.444.343.971,00 (R$ 1,00 = US$ 1,60)

(6) Segundo dados da Associação Nacional de Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental, apenas o Governo Federal tinha, em 2009, 22.897 cargos deste tipo. Fonte: http://www.anesp.org.br/?q=node/3095 (acesso em 20/08/2011)

(7) Esta é uma característica do sistema político brasileiro pós-redemocratização e que é sintetizada pela expressão “presidencialismo de coalizão”(ABRANCHES, 1988). Isto é claramente ilustrado pela coalizão partidária de sustentação do Governo Lula, que incluiu: Partido dos Trabalhadores (PT), Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), Partido Comunista do Brasil (PCdoB), Partido Republicano Brasileiro (PRB), Partido da República (PR), Partido da Mobilização Nacional (PMN), Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido Verde (PV), Partido Progressista (PP) e Partido Democrático Trabalhista (PDT).

(8) Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12288.htm

(9) A “cronologia dos conflitos sociais” no Brasil e em outros países da América Latina pode ser acessada a partir dos dados do Observatório Social da América Latina – CLACSO em http://www.clacso.org.ar/institucional/1h.php

(10) Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, Movimento dos Pequenos Agricultores, Movimento dos Atingidos por Barragens, Movimento de Mulheres Camponesas, Federação dos Estudantes de Agronomia do Brasil, Comissão Pastoral da Terra, Pastoral da Juventude Rural, Associação Brasileira dos Estudantes de Engenharia Florestal, Conselho Indigenista Missionário.

(11) Partido Socialismo e Liberdade – PSoL e Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado – PSTU.

Referências Bibliográficas

 ABRANCHES, Sérgio Henrique H. de. (1988), Presidencialismo de Coalizão – o Dilema Institucional Brasileiro. Dados, vol. 31, nº 1, pp. 5-38.

 ALMEIDA, Gerson. Participação Social no Governo Federal. Brasília: Secretaria-Geral da Presidência da República, s/d. (disponível em: http://200.130.7.5/spmu/docs/paticipacao_social_governo_lula.pdf - acesso em 20/08/2011)

 HOCHSTETLER, Kathryn. Organized civil society in Lula’s Brazil. In: KINGSTONE, Peter R.; POWER, Tomothy J. (eds.). Democratic Brazil Revisited. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 2008.


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