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« Cohérence des politiques pour le développement » - Leçons des agrocarburants 

La politique européenne de promotion des agrocarburants, et les rapports de force qui la façonnent, témoigne à elle seule des difficultés de progresser vers une plus grande cohérence des politiques pour le développement.

Vieille revendication des ONG de solidarité internationale, l’idée d’améliorer la « cohérence des politique pour le développement » gagne lentement du terrain au sein des agendas officiels. Pour rappel, la cohérence des politiques pour le développement (CPD) suppose que le « développement » ne soit pas la préoccupation du seul ministère de la coopération au développement, dans la mesure où d’autres politiques publiques (agriculture, commerce, climat, etc.) ont des retombées sur les pays pauvres qui nuisent potentiellement à leur développement et « annulent » en quelque sorte les effets bénéfiques des politiques de coopération au développement. Il appartient donc à l’ensemble des départements des États donateurs de veiller à ce que leurs actions contribuent au développement ou, à tout le moins, n’y nuisent pas (do not harm).

Moins visible et moins investi politiquement que les engagements historiques en faveur d’une augmentation des quantités d’aide (les fameux 0,7 % du PIB) et ceux, plus récents, en faveur d’une amélioration de la qualité de l’aide (« l’agenda de l’efficacité »), le principe de cohérence des politiques pour le développement est pourtant réaffirmé par l’OCDE depuis le tournant du millénaire, dans le contexte de la poursuite des Objectifs du millénaire (ONU) et de l’Agenda de Doha pour le développement (OMC) notamment. L’Union européenne en a fait un objectif officiel en 2005 et l’a inscrit en 2007 dans le traité de Lisbonne. [1] Plus près de nous, le ministre en charge de la coopération au sein du gouvernement belge Di Rupo a choisi de faire de l’amélioration de la cohérence des politiques un axe majeur de son action.

Cette intention de « globaliser » la prise en charge politique des questions de développement (whole of government approach) doit être accueillie positivement, tant les impacts sur les pays pauvres des « autres » politiques des pays de l’OCDE sont plus « lourds » — en termes socioéconomiques, environnementaux et politiques — , que ceux des politiques d’aide au développement (Zacharie, 2011). [2] Mais la traduction de cette intention de cohérence pour le développement dans des réformes concrètes des politiques publiques (au-delà des avancées dans les textes ou les outils institutionnels) fait face à d’immenses défis, tant elle suppose une révolution copernicienne au sein d’appareils gouvernementaux où c’est l’aide qui s’ajuste traditionnellement aux autres intérêts nationaux (exemples de l’aide liée ou de l’aide conditionnée à un alignement géopolitique) et non le contraire.

Agrocarburants et risques pour la sécurité alimentaire

Ces défis ont à nouveau été mis en évidence lors de l’adoption par l’Union européenne de sa politique de promotion des agrocarburants. Plus précisément, l’analyse de la manière dont les « impacts sur la sécurité alimentaire » ont été pris en compte lors de l’élaboration de cette politique par les décideurs européens met en évidence trois grands types d’obstacles à une meilleure adéquation des politiques aux objectifs de développement.

Introduite par la directive « biocarburants » de 2003, qui donnait aux États membres des objectifs indicatifs de consommation, la politique européenne en matière d’agrocarburants est aujourd’hui régie par la directive « énergies renouvelables » d’avril 2009, qui oblige les vingt-sept à atteindre l’objectif de 10 % d’énergies renouvelables dans le transport en 2020. Des énergies renouvelables qui seront dans une toute grande majorité constituée d’agrocarburants. Les motivations de cette politique sont de deux ordres : l’amélioration de la sécurité énergétique du continent (en réduisant sa dépendance aux énergies fossiles) et la lutte contre le réchauffement climatique (l’empreinte carbone des agrocarburants étant réputée meilleure que celle des carburants). En 2011, la proportion d’agrocarburants dans le transport européen est proche de 5 %.

Les risques que cette politique fait peser sur la sécurité alimentaire des pays en développement ont fait l’objet de quantité de rapports et d’études scientifiques ces dernières années. Ils se manifestent essentiellement à deux niveaux :

(1) L’augmentation de la demande européenne de matières premières agricoles liée à la consommation d’agrocarburants n’est que marginalement satisfaite par une augmentation de la production agricole européenne. L’essentiel de cette augmentation se reporte directement ou indirectement sur des marchés internationaux déjà tendus du fait de la croissance d’autres demandes (notamment en provenance des pays émergents) et contribue à la volatilité des prix agricoles internationaux. Une volatilité qui fragilise la sécurité alimentaire des pays pauvres importateurs nets de produits alimentaires.

(2) Les perspectives d’approvisionnement du marché européen des agrocarburants sont un des moteurs principaux du phénomène d’accaparement des terres en Asie, en Amérique latine et, surtout, en Afrique. Cette prise de contrôle massive des terres fertiles par les acteurs agro-industriels internationaux se fait généralement au détriment de la petite agriculture vivrière et du maintien d’un degré minimal d’autosuffisance alimentaire locale et nationale.

Une directive entre deux crises alimentaires

La chronologie croisée de l’évolution du prix des matières premières agricoles et du processus d’adoption de la politique européenne en matière d’agrocarburants est éloquente. Le consensus européen en faveur d’un recours massif aux agrocarburants s’est constitué au début du millénaire, dans le contexte d’une conjoncture de prix agricoles bas. Au milieu de la décennie, les pressions potentielles sur les prix agricoles liées à la croissance future de la consommation européenne sont tantôt considérées comme modérées, tantôt comme une opportunité susceptible de dynamiser des marchés déprimés et d’augmenter les revenus agricoles (CE, 2007a ; 2007 b). [3] Les études d’impact de l’Union européenne se concentrent donc sur les aspects environnementaux, de coût/efficacité et de sécurité d’approvisionnement en biomasse. L’impact sur la sécurité alimentaire n’est envisagé que furtivement... pour être aussitôt relativisé (CE, 2007 b).

L’objectif contraignant des « 10 % de renouvelable dans le transport en 2020 » est officiellement adopté lors du Conseil européen de mars 2007. A ce moment bien précis, les marchés agricoles se remettent d’un premier mouvement à la hausse, « sans précédent depuis la fin des années quatre-vingt » (INSEE, 2007), avec des augmentations de 50 % et de 80 % respectivement pour le blé et le maïs sur l’année 2006 (bourse de Chicago). Contrairement aux prévisions, les cours ne redescendent pourtant pas, mais connaissent une nouvelle poussée, vertigineuse celle-là, à partir de la mi-2007, pour atteindre un pic début 2008. La flambée des prix touche de plein fouet les pays en développement les plus dépendants des marchés internationaux, réduisant l’accès des pauvres à l’alimentation. Quarante millions de personnes rejoignent les rangs des sous-alimentés dans le monde d’après la FAO.

Les rapports officiels nationaux et internationaux qui sortent à cette période présentent la croissance de la consommation d’agrocarburants comme un facteur majeur de la flambée des prix (INSEE, 2007 ; OCDE, 2007 et 2008 ; FAO, 2008). Le débat « food vs fuel  » prend de l’ampleur à l’échelle internationale : Jean Ziegler, bouillant rapporteur spécial de l’ONU pour le droit à l’alimentation, appelle à un « moratoire » sur les agrocarburants, tandis que le charismatique président Lula clame aux quatre coins du monde que les biocarburants brésiliens n’ont pas de lien avec la crise alimentaire. Or en 2007, la part des agrocarburants dans le transport européen était inférieure à 3 %. La multiplication des signaux d’alerte n’empêche cependant pas le Parlement européen d’adopter fin 2008 la directive « énergies renouvelables », qui bétonne l’objectif des 10 % dans le transport. Cet objectif est bien assorti de critères de durabilité contraignants, mais ceux-ci ne portent que sur des aspects environnementaux de la production d’agrocarburants. L’aspect de la sécurité alimentaire ne fait l’objet que d’une obligation de rapportage bisannuelle de la Commission au Parlement et au Conseil... à partir de 2012.

Un an et demi après l’adoption de la directive, les prix agricoles, qui n’ont cessé de baisser depuis début 2008, repartent brutalement à la hausse. De nouveaux records de prix sont atteints fin 2010- début 2011. L’ampleur de la crise alimentaire est comparable, voire supérieure, à la crise de 2007-2008 et (re-)plonge des dizaines de millions de personnes supplémentaires dans la faim. En juin 2011, un rapport cosigné par la FAO, la Banque mondiale, la CNUCED, le FMI, l’OCDE, etc., pointe avec une insistance renouvelée le rôle des politiques de promotion des agrocarburants dans la volatilité des prix agricoles et recommande aux pays industrialisés d’abandonner leurs objectifs de consommation pour adopter une politique plus flexible. Une nouvelle mise en garde au plus haut niveau qui n’empêche cependant pas la Commission européenne de camper sur ses objectifs de consommation....

Rapports de force, dilution des responsabilités et conceptions du développement

L’incapacité de l’Union à remettre en question une politique dont les retombées nuisent aussi clairement aux objectifs de renforcement de la sécurité alimentaire (qu’elle poursuit par ailleurs officiellement) dans les pays les plus pauvres a plusieurs sources. La première et la plus évidente réside dans le fait qu’à l’instar des autres politiques européennes, la politique d’agrocarburants est le résultat d’un rapport de force politique entre acteurs — directions générales de la Commission, gouvernements nationaux, parlementaires européens, groupes de pression industriels, ONG —, au sein duquel certains intérêts sont mieux représentés, « pèsent plus », que les intérêts de développement. De fait, le dossier est pris en charge au sein de la Commission par les DG Energie et Climat. La DG Devco (développement), qui a la promotion de la sécurité alimentaire parmi ses attributions, ne s’est apparemment pas impliquée dans le débat sur les 10 %. On pourrait en déduire que les considérations de sécurité alimentaire ont été sacrifiées sur l’hôtel des objectifs « sacrés » de la sécurité énergétique du continent et de la lutte contre le changement climatique...

Mais le maintien de cette politique malgré la mise en cause de sa dimension environnementale a mis au jour l’existence d’autres pressions politiques considérables en faveur du statu quo. Celles-ci émanent de secteurs économiques puissants, qui tiennent à l’objectif des 10 % et ont les moyens d’influer sur le processus décisionnel européen, dans le sens de sa sanctuarisation. Le lobby agricole notamment, qui voit dans les agrocarburants un débouché salvateur et a bénéficié d’un soutien sans défaut des autorités françaises, au point que celles-ci ont, d’après un parlementaire européen, fait de l’objectif des 10 % «  an absolute no go area  » (Nelsen, 2012). Mais aussi le lobby de l’industrie automobile, qui considère les biocarburants comme la voie la moins contraignante pour « verdir » le secteur, un point de vue soutenu par le gouvernement allemand. Le lobby des producteurs d’agrocarburants enfin, « enfant » de cette politique, estime que l’Union ne peut revenir sur des engagements sur base desquels des milliards d’euros ont été investis dans des capacités de transformation.

Le rapport de force politique défavorable, s’il est déterminant, n’explique pourtant pas à lui seul l’apathie de l’Union face aux avertissements de risques pour la sécurité alimentaire. Les réticences à revenir sur des objectifs établis avant la première crise alimentaire tiennent aussi au fait que, si le rôle des agrocarburants dans la volatilité des prix agricoles n’est plus contestable, la part précise de leur responsabilité demeure l’objet d’incertitudes du fait de la grande complexité des liens de cause à effet en jeu. De fait, les effets des agrocarburants sur les marchés agricoles se conjuguent à ceux d’une kyrielle d’autres facteurs, plus ou moins structurels : baisse programmée des stocks mondiaux, chutes accidentelles des rendements liées aux mauvaises conditions climatiques, spéculations sur les biens agricoles, croissance de la demande de produits alimentaires et d’aliments du bétail dans les pays émergents, hausse du coût du pétrole. Les études sur l’influence des agrocarburants sur les hausses de prix de 2007-2008 leur attribuent donc un poids qui va de 5 % à... 75 % (Charles, 2012).

La difficulté se corse encore si l’on tente d’identifier la part relative de la demande européenne vis-à-vis des autres grands consommateurs. Grosso modo, les États-Unis, où prédomine l’éthanol à base de maïs, seraient davantage en cause dans les hausses de prix des céréales, l’Union européenne (biodiesel de colza/tournesol) dans celles des huiles végétales et le Brésil (éthanol de canne à sucre) dans celles du sucre. Mais l’existence d’une responsabilité partagée et la difficulté à quantifier avec précision et certitude l’impact d’une politique donnée sur un enjeu crucial de développement doivent-elles devenir un motif d’inaction ? Le principe de précaution appliqué à la cohérence des politiques pour le développement exigerait que non, d’autant que dans un monde de plus en plus internationalisé et interdépendant, aucune problématique de développement n’échappe à la multiplicité des influences économiques et politiques.

Le troisième obstacle à l’adoption d’une politique d’agrocarburants plus en phase avec la sécurité alimentaire est d’ordre idéologique et tient au contenu que l’on donne au concept de développement. Si le développement est d’abord associé à la croissance du PIB, des investissements, des exportations – une vision qui reste prédominante au sein des agences internationales comme de bien des gouvernements émergents et industrialisés —, la politique européenne des agrocarburants est globalement en cohérence avec les objectifs de développement. Dans cette acception productiviste, les « externalités négatives » de cette politique, en termes de risque pour la sécurité alimentaire et de moindre accès des pauvres aux ressources naturelles, sont globalement compensées par les bénéfices en termes de revenu, de « transferts de technologies », de création d’emplois qu’elle génère.4

Qu’on ne s’y trompe donc pas, la problématique de la « cohérence des politiques pour le développement » n’est pas, comme cela est trop souvent supposé au sein même du monde de la solidarité internationale, un débat entre pro- et anti-développement. C’est au nom du « développement » que les États affectent des surfaces gigantesques de leur territoire à l’expansion des monocultures industrielles de canne à sucre, de soja ou de palmiers à huile au détriment des usagers antérieurs et des environnements naturels. C’est au nom du « développement » encore que les agences d’aide, Banque mondiale en tête, ont persuadé ces mêmes États que leur salut résidait dans la valorisation de leurs « avantages comparatifs » – abondance de ressources tropicales et main-d’oeuvre bon marché – dans la grande compétition mondiale. C’est au nom du « développement » toujours que la Commission européenne presse les pays ACP de supprimer les droits de douane sur les produits européens, avec les impacts que l’on devine sur les tissus socio-économiques locaux.

Le débat qui s’ouvre autour de la « cohérence des politiques pour le développement » invite donc les acteurs de la solidarité internationale à se recentrer, à se prémunir des définitions trop consensuelles du « développement » et à réaffirmer avec clarté les principes et priorités qui structurent leur conception du changement social dans les pays du Sud. Sous peine de voir leur identité se diluer et d’alimenter indirectement des agendas qui, au nom du développement, dépossèdent les populations des zones rurales, fragilisent les droits humains et renforcent les inégalités de toutes sortes entre et au sein des nations.

Bibliographie

CE (2007a), Impact assessment of the Renewable Energy Roadmap, Direction générale de l’agriculture et du développement rural, AGRI G-2/WM D(2007), Brussels, Belgium.

CE (2007 b), Biofuels Progress Report. Commission Staff working document, SEC(2006) 1721/2, Bruxelles, Belgique, consultable en ligne.

Charles C. (2012), Should We be Concerned about Competition between Food and Fuel ?, IISD Policybrief, avril 2012.

Glennie J. (2008), The trouble with Aid. Why less could be more for Africa, Londres, Zedbooks.

FAO (2008), « La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture 2008 », rapport annuel, Rome.

Franco J. et al. (2010), « Assumptions in the European Union biofuels policy : frictions with experiences in Germany, Brazil and Mozambique », The Journal of Peasant Studies, Vol. 37, n°4, octobre 2010.

Nelsen A. (2012), « Eu report questions conventional biofuels’ sustainability » , www.euractiv.be, 13 avril 2012.

OCDE (2007), Biofuels : is the Cure worse than the Disease ?, Roundtable on Sustainable development, Paris, 11-12 septembre 2007.

OCDE (2008), « La hausse des prix alimentaires. Causes et conséquences », Paris.

Polet F. (2011a), « Du Niger au Nicaragua, difficile réforme de l’aide
internationale », La Revue nouvelle, Vol.66, n°1, janvier 2011.

Polet F. (2011b), « Aux antipodes du principe de précaution. Les agrocarburants à l’épreuve de Fukushima », La Revue nouvelle, Vol.66, n°5-6, mai-juin 2011.

Zacharie A. (2011), « Efficacité de l’aide ou efficacité du développement ? », La Revue nouvelle, Vol.66, n°1, janvier 2011.

Article paru dans la revue Demain le monde en novembre-décembre 2012 : http://www.cncd.be/dlm-demain-le-monde-no16

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Notes

[1Art. 208 : L’Union tient compte des objectifs de la coopération au développement dans la mise en œuvre des politiques qui sont susceptibles d’affecter les pays en développement.

[2Sans compter le fait que l’impact « systémique » de l’aide au développement sur les institutions bénéficiaires est l’objet de préoccupations persistantes, que l’ agenda de l’efficacité ne parvient pas à lever (Glennie 2008 ; Polet, 2011a).

[3A fortiori dans le cadre du démantèlement des instruments de soutien traditionnels de la PAC aux secteurs des céréales, du sucre et des oléagineux.


Les opinions exprimées et les arguments avancés dans cet article demeurent l'entière responsabilité de l'auteur-e et ne reflètent pas nécessairement ceux du CETRI.