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Aide au développement

Au Sud, l’agenda de l’efficacité contre le changement social ?

L’élargissement du champ d’application de l’« agenda de l’efficacité » à l’aide non gouvernementale a mis le petit monde des ONG de développement sur la défensive. « Au nom de quoi les ONG devraient-elles être épargnées par ce mouvement vertueux de remise en question des ’manières d’aider’ lancé par les gouvernements ? » demande-t-on côté politique. Question légitime, bien qu’elle escamote le fait qu’à la différence des États, volontairement engagés dans un exercice d’auto-application de cet agenda (agrémenté d’un bien peu contraignant mécanisme de « contrôle par les pairs » coordonné par le CAD de l’OCDE), les ONG se le voient imposer par leur principal bailleur de fonds, avec ce que cela suppose d’injonction bureaucratique.

Mises au défi de prouver leur efficacité, les ONG ont réagi de trois manières, également légitimes. Elles se sont efforcées de se réapproprier le débat sur l’efficacité, en subordonnant les « instruments » (la gestion de l’aide) aux « valeurs » (la nature du développement visé) de la coopération, notamment à travers les Principes d’Istanbul sur « l’efficacité du développement ». Les plus politiques ont critiqué (plus ou moins ouvertement) l’idéologie managériale et la tyrannie des « résultats » véhiculés par cet agenda. Mais quel que soit leur positionnement, réalité du rapport de force oblige, toutes se sont efforcées de « rester dans les clous » en multipliant les manifestations de leur engagement pour l’efficacité.

La pertinence de l’idée « d’alignement »

Une des implications funestes du caractère technocratique du processus dans lequel se dépêtrent aujourd’hui les ONG est qu’il marginalise les préoccupations les plus pertinentes qui ont jalonné la gestation de l’agenda de l’efficacité durant les année 1990. Notons que ces préoccupations visaient essentiellement l’aide bilatérale directe à cette époque. Bien que les principaux rapports sur l’absence désespérante de corrélation entre montant d’aide et développement économique pointaient « les déficiences des Etats receveurs » comme premier facteur explicatif, l’idée, beaucoup plus juste à notre sens, selon laquelle l’inadaptation des manières d’aider privilégiées par les agences d’aide, notamment l’aide projet, jouait un rôle dans le faible rendement de l’aide s’est lentement frayé un chemin parmi les observateurs.

Les analystes les plus avisés allèrent un pas plus loin : non seulement les impacts des projets soutenus par les agences d’aide sont peu durables, mais leur prolifération a des impacts indirects, « systémiques », négatifs sur les institutions locales. Concentrés sur la réussite de « leurs » projets, les dizaines d’intervenants extérieurs s’ignorent mutuellement (ou se concurrencent...), court-circuitent les politiques nationales, imposent leurs préoccupations et procédures aux fonctionnaires, débauchent les plus compétents... Dans le chef des responsables locaux dépassés, la (non-)gestion de l’aide finit par remplacer la planification du développement. On peut alors parler de « dépendance à l’aide », une situation généralisée dans les pays les plus pauvres massivement aidés dans la durée.

La volonté de répondre aux effets pervers de cette «  donnor driven aid » se retrouve bel et bien dans l’agenda de l’efficacité de l’aide adoptés par les gouvernements, sous les principes de « l’appropriation » (redonner le premier rôle aux États locaux dans la définition des priorités de développement), de « l’alignement » (c’est aux bailleur de s’adapter aux priorités et procédures nationales et non plus l’inverse) et de l’ « harmonisation » (aux bailleurs d’uniformiser leurs procédures pour peser moins sur les administrations locales). Nous ne nous étendrons pas ici sur les limites et contradictions dans la mise en œuvre de ces principes au niveau gouvernemental – le CETRI y a consacré une recherche en 2009 pour la Coopération luxembourgeoise [1] – pour nous centrer sur le cœur de notre propos : les problèmes dérivant d’une relation d’aide surdéterminée par le donneur concernent également l’aide non gouvernementale.

Bien des animateurs d’ONG seront tentés d’affirmer que leur relation d’aide n’a rien à voir avec la coopération officielle, qu’ils travaillent à la base, de manière désintéressée, sur base de rapports empreints d’écoute et de respect avec leurs partenaires... Et de fait, à la différence des gouvernements, qui ont un partenaire « obligé » dans chaque pays d’intervention, les ONG du Nord ont le loisir de sélectionner au sein d’une société civile foisonnante un/des partenaires leur paraissant fiable(s) et partageant leurs objectifs. Un point de départ plus sain pour « tendre » vers une relation de confiance mutuelle. Et pourtant... rares sont les organisations ayant à la fois la volonté et la possibilité d’adapter effectivement leur appui aux priorités, pratiques et rythmes de leurs « partenaires ». Il y a d’une part les contraintes « non négociables » - normes de comptabilité, de planification, de rapportage (généralement imposées par un bailleur public en amont) -... qui coexistent avec celles des autres donateurs éventuels. Nous y revenons plus bas.

Mais il y a également ces mille et unes interactions à travers lesquelles, des sujets les plus stratégiques aux plus anodins, les initiatives des ONG du Nord tendent à se substituer aux ressources propres ou aux processus de décision internes - souvent lents et peu formalisés – des organisations locales. A fortiori lorsque le coopérant est pressé d’améliorer les choses, de faire profiter son partenaire de son « expertise », de mettre « ses techniques » à l’épreuve, de partager les concepts en vogue au sein de la coopération occidentale. Au mieux le partenaire arrive alors à composer avec ces attentes externes (d’autant qu’il est délicat de contrarier le donateur), à « donner le change » tout en se ménageant sur le côté des ressources pour les activités qui pour lui ont davantage de sens. Au pire cet interventionnisme débouche sur une dévalorisation des compétences locales (fatalement moins « professionnelles »), entame les capacités de diagnostic et d’initiative (« attendons de voir ce que notre partenaire propose et est prêt à financer ») et désincite à « penser par soi-même ».

ONG locales : acteurs sociaux ou bons gestionnaires de l’aide ?

Donc oui, les ONG sont elles aussi concernées par cette dimension de l’agenda de l’efficacité qui vise à remettre le bénéficiaire au cœur de la relation d’aide. Une attitude qui demande avant tout de la retenue et de la souplesse côté donneurs. Or en insistant lourdement sur la dimension managériale de l’efficacité - notamment en relevant les exigences en matière de (formalités de) gestion interne et de formatage des actions - l’agenda de l’efficacité tel que les pouvoirs publics l’imposent aux ONG va dans le sens inverse et menace d’annuler les effets des dispositions prévues par ces mêmes autorités pour mieux prendre en compte les spécificités des contextes locaux. En d’autres termes l’efficacité « sociale » de l’aide - qui renforce les dynamiques collectives locales - risque d’être victime de la recherche de l’efficacité « gestionnaire » de l’aide - indexée sur le respect des exigences techniques et formelles des bailleurs.

Une évolution qui menace d’alimenter un double phénomène à l’œuvre depuis plusieurs années au sein du champ associatif au Sud.

 L’écrémage des sociétés civiles. Les financements de la solidarité internationale tendent à se concentrer sur une minorité d’organisations locales sachant faire la démonstration de leurs compétences gestionnaires et de leurs capacités d’absorption financière. Celles-ci jouent un rôle grandissant sur les scènes locales, en tant qu’intermédiaires de l’aide, au détriment de structures moins formalisées mais ayant parfois davantage d’ancrage populaire ou de représentativité sociale. Marginalisées sur le marché local de l’aide, ces dernières en sont réduites à s’inscrire dans (à courir derrière) les projets/programmes de développement (« paysan », « sanitaire »,... de la « société civile ») négociés en leur absence. Une dépendance synonyme de minoration politique sur la scène sociopolitique locale.

 La bureaucratisation des organisations sociales. Invitées à s’approprier et à appliquer des instruments de gestion d’une complexité grandissante (au nom du renforcement des capacités !) les organisations directement bénéficiaires des financements qui conservent un minimum d’insertion sociale courent le risque de subordonner le suivi des dynamiques populaires locales au suivi des engagements contractés avec leurs partenaires du Nord. Ce risque dérive tout d’abord du temps et des ressources croissantes que l’organisation doit allouer à la documentation de plus en plus détaillées de sa gestion interne et de ses « performances », au détriment de l’implication dans la vie associative ou communautaire locale, c’est-à-dire du temps investi dans les déplacements, les visites, les réunions, les formations, les échanges de vue informels, les coups de main, bref tout ce qui permet de construire une relation de qualité avec les groupes sociaux à la base.

Ce risque de décrochage vis-à-vis du réel provient également de l’utilisation d’outils de planification et de reddition de compte - cadres logiques, gestion axée sur les résultats, évaluations, etc. - en décalage complet avec les modalités et les rythmes des processus sociaux et politiques locaux dans les pays les plus pauvres. Ces derniers sont caractérisés par la complexité et la multiplicité des influences, l’imprévisibilité, la fluidité, l’informel. Ils exigent de la souplesse de la part des organisations sociales, une capacité d’adaptation, voire de révision complète des objectifs en cours de route, en fonction de l’évolution du contexte, des opportunités ou défis qui surgissent, de la patience aussi pour investir dans des processus longs et incertains de construction de liens de confiance entre groupes et personnes, de rapprochement entre positions. Toutes qualités essentielles à la construction et au renforcement d’un mouvement social qui ne font guère bon ménage avec la poursuite consciencieuse d’objectifs « spécifiques », de résultats « attendus » et d’indicateurs « SMART » définis plusieurs mois ou années auparavant.

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Notes


Les opinions exprimées et les arguments avancés dans cet article demeurent l'entière responsabilité de l'auteur-e et ne reflètent pas nécessairement ceux du CETRI.

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