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Agrocarburants : comment et pourquoi la Commission a minimisé les risques

Si toutes les politiques européennes ont leur lot de détracteurs, rares sont celles qui atteignent un niveau de controverse tel que celui qui entoure la politique en matière d’agrocarburants1. Lui est reproché, en vrac, de contribuer aux crises alimentaires, d’accélérer la déforestation, de stimuler le phénomène d’accaparement des terres et d’être particulièrement coûteuse pour le contribuable européen, sans pour autant avoir fait les preuves de son efficacité sur le plan de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. L’intensité des critiques et le fait que des institutions scientifiques et internationales « honorables » se soient jointes au concert des ONG ont tout dernièrement amené les décideurs européens à revoir leur copie. Un cas de figure qui illustre la façon très particulière dont les risques sociaux et environnementaux sont appréhendés au sein des institutions européennes lorsque des intérêts économiques et stratégiques lourds sont en jeu.

Retour sur les origines de cette politique. Si les agrocarburants sont consommés en très faibles quantités depuis plusieurs décennies, la thématique émerge véritablement au sein des institutions communautaires à la fin des années 1990, dans le contexte d’une double prise de conscience : celle de la vulnérabilité croissante du continent en matière d’approvisionnement énergétique et celle de l’impact des énergies fossiles sur le réchauffement climatique. Quelques mois avant la Conférence de Kyoto (1997), « l’accroissement des biocombustibles dans le secteur des transports d’ici 2010  » est retenu dans le Livre blanc de la Commission sur les Énergies renouvelables comme un élément important du scénario communautaire en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES).

Le consensus en faveur d’un recours massif aux biocarburants se consolide à l’aube du nouveau millénaire, avec pour toile de fond la hausse continue du baril de pétrole. En 2003, la directive « biocarburants » fixe aux États membres l’objectif non contraignant d’atteindre 5,75 % de biocarburant dans le transport en 2010. La décision politique de porter cette proportion à 10 % à l’horizon 2020 est prise lors du Conseil européen de mars 2007. En décembre 2008, le Parlement approuve la directive « relative à la promotion de l’utilisation d’énergie produite à partir de sources renouvelables » (DER), dans le cadre du paquet « énergie-climat 20-20-20 », qui confirme l’objectif, devenu contraignant, de 10 % de renouvelable dans le transport en 2020, mais subordonne la comptabilisation des agrocarburants à leur respect d’un certain nombre de critères de durabilité.

En septembre 2012, mise sous pression, la Commission présente une proposition de directive amendant la DER en vue de limiter à 5 % la part des agrocarburants (tout en maintenant les 10 % de renouvelable) dans le carburant de transport et de cesser de les subsidier à partir de 2020. Notons
que ces 5 % correspondent au niveau d’incorporation des agrocarburants dans l’essence et le diesel consommés dans l’Union européenne en 2012.

Une utilisation sélective et orientée des données

Tout au long de ce processus politique, la question des risques sociaux et environnementaux liés au recours massif aux agrocarburants a fait l’objet d’un traitement bien éloigné des « bonnes pratiques » en matière d’utilisation des données scientifiques et d’application du principe de précaution. Tout d’abord, les études d’impact des 10 % d’agrocarburants en 2020 ont été réalisées après que cet objectif ait été entériné politiquement (mars 2007). Qui plus est, ces études ont notoirement sous-estimé ou « oublié » certains effets du recours massif aux agrocarburants. L’impact sur les marchés agricoles, tout d’abord, a été envisagé sur le long terme (2020) et considéré comme modéré [1], mais les effets de court terme sur les prix n’ont pas été abordés.

Or au moment même où ces études sont publiées, les marchés internationaux connaissent une poussée sans précédent, qui culmine en avril 2008 et débouche sur la première « crise alimentaire mondiale ». La responsabilité de la production massive d’agrocarburants dans la flambée des prix est pointée dans une kyrielle de rapports nationaux et internationaux dès 2008. Malgré la vigueur du débat «  food vs fuel », non seulement l’objectif contraignant des 10 % en 2020 est maintenu dans la DER adoptée quelques mois plus tard, mais les aspects de sécurité alimentaire ne sont pas couverts par les critères de durabilité contraignants. Tout au plus sont-ils renvoyés à une évaluation que la Commission doit mener pour la fin 2012... Un délai de quatre ans durant lequel deux nouvelles flambées de prix des céréales se produiront (2011 et 2012).

Une autre dimension cruciale est étrangement absente des études d’impact de la Commission : celle du « changement d’affectation des sols indirect », ou « CASI » (ou encore « ILUC » pour Indirect Land Use Change). Le CASI renvoie au fait que de nouvelles terres doivent être mises en culture, essentiellement au Sud et au détriment des environnements naturels, pour satisfaire la demande précédemment satisfaite par la production agricole redirigée vers les usines d’agrocarburants. Or ce phénomène du CASI a des conséquences à grande échelle en termes de destruction de biodiversité et d’émission de GES (la déforestation étant une des principales causes d’émission à l’échelle mondiale). Sa non-prise en compte mène à une surestimation grossière du bilan environnemental des agrocarburants.

Le débat autour du CASI prend de l’ampleur en 2008, avec la publication d’un article de Timothy Searchinger [2] montrant que les effets de l’expansion des cultures de soja brésiliennes induite indirectement par l’expansion des cultures de maïs états-unien (qui grignotent les surfaces de soja US) rendent le bilan carbone de l’éthanol de maïs moins bon que celui de l’essence. En janvier de cette même année, un rapport du Joint Research Centre de la propre Commission européenne relève que « le CASI pourrait potentiellement libérer suffisamment de GES pour neutraliser les économies des biocarburants européens » [3]. Indisposé, le gouvernement anglais commandite dans l’urgence une revue systématique de la littérature scientifique sur le sujet du « CASI » - la « Gallagher Review » -, dont les conclusions, publiées en juillet 2008, indiquent que le risque existe que l’objectif européen des 10 % mène à « une augmentation nette des émissions de GES ».

Le CASI n’aura pourtant qu’une place secondaire dans la directive « Énergies renouvelables » adoptée début 2009. Les bilans carbone associés aux différentes filières d’agrocarburants n’en tiennent tout simplement pas compte. Sous la pression de parlementaires et d’ONG environnementales, le sujet fera cependant l’objet d’un paragraphe obligeant la Commission à présenter au plus tard le 31 décembre 2010 un rapport sur le CASI et une proposition méthodologique visant à l’inclure dans le calcul des bilans GES. Plusieurs études sur le CASI seront commanditées en 2010 à cet effet. Les résultats, négatifs pour la majorité des agrocarburants, ont cependant jeté le trouble au sein de la Commission. Après avoir plusieurs fois reporté sa décision, celle-ci adoptera finalement en septembre 2012 une proposition de directive tenant compte du CASI, mais sans pour autant l’inclure fidèlement.

L’attitude sélective et conditionnée de la Commission vis-à-vis des données scientifiques a été
soulignée par nombre d’observateurs et de parties prenantes au débat. Les données favorables à la poursuite des 10 %, souvent issues des rapports de la DG Agriculture et de la DG Transport et Énergie (TREN), ont été systématiquement privilégiées, quand bien même elles reposaient sur des hypothèses outrancièrement optimistes [4], tandis que les résultats les plus critiques ont tantôt été passés sous silence, tantôt arbitrairement discrédités. [5]Au final, pour reprendre les conclusions d’une recherche sur la place de la science dans la prise de décision en matière d’agrocarburants, il semble que le politique ait davantage influé sur la démarche scientifique que le contraire. [6]

On notera par ailleurs l’interprétation douteuse du principe de précaution par la Commission. Celle-ci s’est longtemps retranchée derrière la « complexité » (réelle) du fonctionnement des marchés agricoles et les « incertitudes » (réelles elles aussi) entourant la quantification de ces phénomènes, pour reporter toute réorientation significative de sa politique. Une « prudence » qui contrevient en réalité au principe de précaution, selon lequel en cas de risque de «  dommages graves ou irréversibles  » - ce que sont les crises alimentaires, la déforestation ou le réchauffement climatique... - «  l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l’environnement ». [7]

Risques pour les industriels versus risques environnementaux

La détermination de la Commission à poursuivre une politique dont les bénéfices environnementaux sont aussi controversés suggère que d’autres motivations ont pris le pas sur l’objectif de réduction des émissions de GES. Il y a bien sûr l’impératif de renforcement de la sécurité énergétique du continent, dont la DG TREN a fait sa grande priorité et auquel l’utilisation à grande échelle d’agrocarburants contribue dans une certaine mesure. Mais il y a aussi des enjeux économiques considérables, qui ont suscité la mobilisation discrète, mais efficace, de puissants groupes d’intérêt au sein des différents lieux de décision de la machine communautaire.

Pour reprendre les termes d’Alice Dontenville, dont la remarquable recherche universitaire [8] jette un éclairage sur le jeu complexe d’alliances et de rapports de force qui a présidé à l’adoption de la DER, la régulation des risques liés aux biocarburants a été basée sur une « relation de collaboration entre régulateurs et régulée  ». Cette proximité avec les milieux industriels concernés par les agrocarburants a été particulièrement sensible au sein de la DG TREN, qui s’était donné comme interlocuteur privilégié un organe consultatif - BIOFRAC, pour « Biofuels Research Advisory Council » - mis sur pied par la DG recherche, présidé par le patron de Volvo et composé de représentants des secteurs de l’industrie automobile, pétrolière, des biocarburants, de la biotechnologie, de la foresterie et de l’agriculture, ainsi que d’instituts de recherche.

Trois secteurs économiques ont plus particulièrement pesé dans le sens d’un objectif de consommation d’agrocarburants à la fois « ambitieux » et « contraignant ». L’industrie automobile, en particulier allemande, y a vu une façon de combler le fossé séparant ce que l’UE voulait lui imposer en termes d’amélioration de l’efficience énergétique des moteurs et ce qu’elle était prête à offrir à l’époque. Le lobby agricole majoritaire – représenté à l’échelle européenne par la Copa-Cogeca – s’est également rapidement positionné en faveur d’une industrie dont le développement rapide et subsidié allait constituer un débouché prometteur pour les cultivateurs et pousser les prix agricoles à la hausse.

Les représentants de betteraviers en particulier, qui souffraient de la réforme du sucre de 2006, ont placé leurs espoirs dans la production à grande échelle d’éthanol. D’après Claude Turmes, député vert au Parlement européen et à l’époque rapporteur du projet de DER (bien qu’opposé aux 10 %), la force du lobby agricole français a fait de la remise en cause des 10 % « an absolute no go area  » pour Paris, qui par ailleurs assurait la présidence de l’Union au moment de la finalisation du paquet énergie-climat. Une position fermement défendue également par la DG AGRI, soucieuse de donner des gages de sa bonne volonté à un secteur agricole remonté contre les réformes de la PAC. [9]

Mais le secteur le plus agressif dans la défense d’une consommation à grande échelle d’agrocarburants est logiquement celui des usines d’éthanol et de biodiesel. Insignifiante au début du millénaire, cette industrie a connu un essor exponentiel depuis 2003 et l’adoption de la première directive « biocarburants » - elle pèse aujourd’hui plus de 17 milliards d’euros. Le lobby du biodiesel européen, en particulier, a exercé une pression maximale sur les services de la Commission dans le sens d’une « délégitimation » des modèles agroéconomiques globaux utilisés par les experts pour évaluer les émissions de GES liées au CASI, assimilés à une «  flawed science » (une « science défectueuse ») qu’il serait irresponsable de prendre en compte dans les décisions politiques. A fortiori après s’être engagé politiquement à ce point dans le développement du secteur.

Des arguments auxquels la DG Énergie (ex-DG TREN) et la DG AGRI sont loin d’être insensibles. Au point que de « moyen » en vue de poursuivre des fins énergétiques et climatiques, la filière des agrocarburants soit progressivement devenue une « fin » en soi au sein de ces deux directions. Et les mesures envisagées pour régler le problème du CASI ont davantage été examinées à l’aune des risques économiques pour le secteur que des risques pour l’environnement et le climat. Une posture qui a pesé dans le rapport de force entre ces deux directions et les autres services, notamment la DG Climat (ex-DG Environnement), nettement plus sensibles à l’impact environnemental global des énergies renouvelables.

D’où la nature accommodante de la proposition de directive présentée en septembre 2012 par la Commission. Cette dernière vise à limiter la contribution des biocarburants de 1re génération (agrocarburants) à leur niveau actuel (5 % du carburant) et à accélérer le développement des biocarburants de 2e et 3e génération (à base de paille, de résidus, d’algues), plus performants sur les plans environnementaux et sociaux, mais affirme que « les investissements existants doivent être protégés jusqu’à 2020 ». Raison pour laquelle le CASI n’est que partiellement comptabilisé. Une attitude qui revient à «  cesser d’empirer » une politique désastreuse pour l’environnement et la sécurité alimentaire, et à la maintenir quasi inchangée huit années supplémentaires, le temps de garantir un retour sur investissement (et bien davantage) pour les industriels.

Article paru dans la revue Politique, en novembre-décembre 2012 : http://politique.eu.org/spip.php?article2582.

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Notes

[1CE (2007), The impact of a minimum 10% obligation for biofuel use in the EU-27 in 2020 on agricultural markets, DG AGRI.

[2Searchinger T. et al. (2008), « Use of U.S. Croplands for Biofuels Increases Greenhouse Gases Through Emissions from Land-Use Change », Science, vol.319, n° 5867.

[3CE (2008), Biofuels in the European Context : Facts and Uncertainties, JRC.

[4Notamment quant au pourcentage des biocarburants de 2e génération (plus efficients), aux parts relatives du diesel et de l’essence en 2020 ou quant à l’amélioration future des rendements agricoles.

[5Harrison P. (2010), « Europe finds politics and biofuels don’t mix », Reuters, 5 juillet 2010.

[6Sharman A. et Holmes J. (2010), « Evidence-based policy or policy-based evidence gathering ? Biofuels, the EU and the 10% target », Environmental Policy and Governance 20.

[7Principe 15 de la Déclaration de Rio (1992).

[8Dontenville A. (2009), The governance regime of biofuels risk-risk trade-offs in the European Union, MA Risk Analysis dissertation, King’s College London, University of London, septembre.

[9Nelsen A. (2012), « Eu report questions conventional biofuels’ sustainability » , www.euractiv.be, 13 avril 2012.


Les opinions exprimées et les arguments avancés dans cet article demeurent l'entière responsabilité de l'auteur-e et ne reflètent pas nécessairement ceux du CETRI.