Le monde diplomatique

Vers la fin de la « guerre contre la drogue »

Longtemps, Washington a imposé sa solution au fléau des stupéfiants : la guerre, de préférence menée sur d’autres territoires que le sien. Depuis quelques années, toutefois, le consensus se fissure.

« La guerre contre la drogue est un échec. » [1] Le rapport publié le 30 septembre 2013 sur le site du British Medical Journal ne laisse aucune place au doute : les politiques prohibitionnistes — associées au nom du président américain Richard Nixon, qui, le 17 juillet 1971, avait élevé les drogues au rang d’« ennemi public numéro un » — n’ont pas tenu leurs promesses. Entre 1990 et 2010, le prix moyen des opiacés (héroïne et opium) et de la cocaïne aurait même chuté respectivement de 74 % et 51 %, en prenant en compte l’inflation et l’amélioration de la pureté des produits [2]. Serait-il temps d’envisager une autre méthode pour lutter contre ce fléau, à l’image de certains Etats américains ou encore de l’Uruguay (lire « Pourquoi l’Uruguay légalise le cannabis  ») ?

Répondre par l’affirmative ne revient pas à minimiser le phénomène. Avec près de deux cents millions de clients, le marché de la drogue dégage un chiffre d’affaires estimé à 300 milliards de dollars par an, soit quasiment le produit intérieur brut (PIB) du Danemark. Mais la pérennité du problème ne doit pas masquer de profondes évolutions.

Comme hier, trois pays andins, la Bolivie, la Colombie et le Pérou, assurent la quasi-totalité de l’offre mondiale de cocaïne. L’Afghanistan produit toujours plus de 80 % des opiacés vendus dans le monde. Mais une part croissante de ces produits à destination de l’Europe transite désormais par le continent africain, avec des effets déstabilisateurs majeurs sur les économies et les institutions locales [3].

Comme dans d’autres secteurs d’activité, la demande mondiale est dopée par celle des pays émergents. Alors que la consommation américaine ne cesse de s’affaisser depuis 2006, celle des Brésiliens a propulsé leur pays au rang de deuxième marché mondial pour la cocaïne. Autres continents, autres produits, mêmes évolutions : l’accroissement de la demande d’héroïne en Chine et en Asie du Sud-Est compense son recul en Europe de l’Ouest. Si les principaux marchés demeurent au Nord (Russie comprise), on assiste donc à un basculement progressif du centre de gravité de la demande, qui, dans un avenir pas si lointain, pourrait voir les échanges Sud-Sud devenir prépondérants.

Peu d’acteurs économiques ont aussi rigoureusement mis en pratique la consigne de la Banque mondiale invitant à «  saisir les immenses opportunités offertes par la mondialisation de l’économie » que les trafiquants internationaux. Profitant de l’explosion du transport transcontinental maritime et aérien, ainsi que de l’hégémonie du « laisser faire, laisser passer » qui limite les contrôles douaniers, ils seraient également en mesure, selon l’Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS), «  de s’offrir les services d’informaticiens de haut niveau pour échapper à la police, coordonner les envois et blanchir l’argent [4] ». La dérégulation financière et l’apparition d’autoroutes financières plus ou moins licites transitant par les paradis fiscaux leur ont en outre offert d’infinies possibilités de recyclage de leurs profits.

Les réseaux mafieux ont bénéficié de l’appauvrissement massif des perdants de la mondialisation. Ruraux ou urbains, ceux-ci constituent une « armée de réserve » inépuisable pour la production et le transport des drogues. Mais l’économie politique de ce marché imite jusqu’à la caricature l’iniquité des chaînes de valeur internationales, qu’il s’agisse de l’agrobusiness ou de l’industrie textile : en 2008, seul 1,5 % des profits de la vente de cocaïne aux Etats-Unis revenait aux petits producteurs de coca, tandis que les réseaux organisant la distribution à l’intérieur du territoire américains en captaient 70 % [5], avant de les déverser dans l’industrie du luxe ou dans les divers secteurs permettant le blanchiment de l’argent sale (immobilier, casinos, tourisme, officines de conseil juridique).

La coopération internationale en matière de lutte contre les drogues débute en 1909. Les Etats-Unis, qui viennent de « racheter » les Philippines aux Espagnols, convient une poignée d’Etats dans la ville de Shanghaï pour les convaincre d’éradiquer le fléau de l’opium en Extrême-Orient. Devoir moral ? L’opération offre surtout le moyen de briser le monopole anglais sur le commerce d’opium, tout en s’attirant les faveurs des autorités chinoises. Déjà apparaissent les principales caractéristiques du régime international qui s’imposera dans la deuxième moitié du XXe siècle : orientation prohibitionniste, accent sur la suppression de l’offre, influence prépondérante des Etats-Unis…

L’architecture institutionnelle garantissant le fonctionnement du système est aujourd’hui constituée de trois structures onusiennes, toutes basées à Vienne. Composée de cinquante-trois pays siégeant pour des mandats de quatre ans, la Commission des stupéfiants est l’instance décisionnelle, au sein de laquelle ont été formulées les trois principales conventions antidrogues [6]. Se présentant lui-même comme un « organe quasi judiciaire », l’OICS scrute les politiques nationales des plus de cent quatre-vingts Etats ayant ratifié les textes. Ces deux organismes sont assistés sur les plans logistique et administratif par l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC). Ce dernier fournit par ailleurs une assistance technique aux Etats dans la lutte contre les trafics, notamment à travers le Programme de contrôle des containers en cours dans une douzaine de pays d’Amérique latine et d’Afrique.

Un déséquilibre Nord-Sud caractérise le traitement de la questions des stupéfiants. Ce marché, à rebours de ce que l’on observe pour celui de l’armement – valorisation de la production (créatrice d’emplois au Nord) et condamnation de l’achat par les pays du Sud –, se caractérise en général par une responsabilisation des pays producteurs (ou consommateurs de produits « pauvres », tels que l’opium, le cannabis ou la coca). Le fardeau du contrôle leur incombe le plus souvent.
Le régime bénéficie néanmoins d’un niveau d’adhésion politique dont peu d’autres systèmes internationaux peuvent se prévaloir. Le militantisme diplomatique des Etats-Unis depuis plus d’un siècle y est pour beaucoup, notamment à travers un processus unilatéral de « certification » visant à classer annuellement les pays en fonction du respect de leurs « obligations dérivant des accords internationaux antidrogues ». Récemment encore, les avantages d’une politique nationale indépendante dans ce domaine pesaient peu au regard du coût d’une déviation par rapport à l’ethos prohibitionniste en termes de réputation et de bonnes relations avec les Etats-Unis.

Mais le jusqu’au-boutisme américain se voit parfois modulé, voire subverti, par les préoccupations géopolitiques de la Maison Blanche. De la Birmanie au Nicaragua en passant par la Sicile, les impératifs de la guerre froide ont régulièrement conduit les services secrets américains à soutenir la mise en place de réseaux d’écoulement de stupéfiants pour financer la lutte contre la « menace » communiste.

Le renversement par les marines du président panaméen Manuel Noriega, ex-allié et trafiquant notoire, en décembre 1989, inaugure toutefois une période durant laquelle la « guerre contre les drogues » connaît une promotion géostratégique importante dans le vide idéologique créé par la disparition de la guerre froide. Revanche de la Drug Enforcement Administration (DEA) sur la Central Intelligence Agency (CIA) : la lutte contre le narcotrafic n’est plus sacrifiée aux intérêts géopolitiques, elle devient leur principal levier.

A la suite des attentats du 11 septembre 2001, cette guerre devient l’un des volets de celle, plus large, qui vise à « éradiquer le terrorisme ». Pour les stratèges du Pentagone, la situation aghane démontre que le terrorisme et les réseaux de trafiquants s’alimentent mutuellement, voire se confondent, dans les zones de non-droit délaissées par des Etats « faillis ». Mais, en Afghanistan comme en Colombie, les forces de sécurité américaines concentrent leurs efforts sur les réseaux supposés financer les « terroristes », les barons de la drogue liés de près ou de loin aux pouvoirs alliés étant rarement inquiétés [7].

Pour pionnière qu’elle soit, la démarche de l’Uruguay, premier pays à légaliser la consommation de cannabis à des fins non médicales, n’arrive pas comme un coup de tonnerre dans un ciel serein. Plusieurs fronts se sont ouverts ces dernières années, sur la base d’un même constat : non seulement le système actuel n’est pas efficace, puisque le nombre de consommateurs ne diminue pas, mais il génère une série d’effets collatéraux de moins en moins acceptables.

Un premier front, ouvert il y a plus de dix ans, promeut le principe de « réduction des risques », qui fait passer les enjeux de santé publique avant l’objectif de réduction de la consommation. Ce principe se traduit par des programmes d’échange de seringues, l’ouverture de salles de consommation et le test de la qualité des produits, qui existent aujourd’hui dans plusieurs pays européens. Pourtant, l’expression reste bannie des résolutions de la Commission des stupéfiants, du fait de la résistance acharnée des Etats prohibitionnistes emmenés par les Etats-Unis et la Russie.
Une telle rigidité entraîne, d’après le chercheur David Bewley-Taylor, un processus de « défection soft », qui voit plusieurs Etats (dont l’Allemagne, les Pays-Bas, l’Espagne, le Royaume-Uni, le Portugal et le Brésil) « se détourner de la norme prohibitionniste en exploitant la plasticité à l’intérieur des traités, tout en restant techniquement à l’intérieur de leurs contraintes juridiques » [8] Des tensions de plus en plus vives apparaissent de surcroît entre l’Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS) et l’agence des Nations unies en charge de la lutte contre le sida (Unaids).

La dépénalisation de la possession de petites quantités de cannabis offre un moyen de respecter la lettre des textes internationaux – qui prohibe la légalisation – tout en se détournant de leur esprit. Les nombreux Etats d’Europe et d’Amérique latine qui ont opté pour ce compromis sont guidés par un mélange variable de préoccupations pratiques (réduire les moyens investis dans la poursuite des consommateurs) et philosophiques : la consommation de drogues légères est de l’ordre de la libre disposition de soi.

Aujourd’hui, le rôle d’avant-garde longtemps joué par les Pays-Bas avec leur système de coffee shops, qui repose sur une dépénalisation de la vente, est repris par l’Uruguay, ainsi que par les Etats américains du Colorado et de Washington (peut-être bientôt rejoints par celui de New York). Cela au grand dam du directeur de l’OICS. M. Raymond Yans n’a pas manqué de mettre en garde Montevideo sur les conséquences d’une démarche qui menace « l’intégrité du système des traités » et n’a pas hésité à exiger du président Barack Obama qu’il se fonde sur la loi fédérale – qui prohibe la légalisation – pour annuler les résultats des référendums ayant débouché sur la légalisation dans les Etats précités.

Un troisième axe de résistance se développe depuis 2012 au cœur même de la région où la lutte contre les drogues a été menée avec le plus de volontarisme, avec l’assistance des Etats-Unis. Emmené par les présidents Juan Manuel Santos (Colombie) et Otto Pérez Molina (Guatemala), avec le soutien notable du président mexicain Enrique Peña Nieto, ce mouvement entend sortir d’une « guerre » impossible à remporter, et qui, de surcroît, accroît la criminalité et la corruption tout en encombrant les systèmes judiciaires. Audace autrefois inimaginable, les présidents centraméricains réunis en mars 2012 à Tegucigalpa ont adhéré (en présence du vice-président amércain Joe Biden !) à la proposition guatémaltèque d’envisager des mécanismes alternatifs pour lutter contre le narcotrafic, comme la dépénalisation du transit de la cocaïne en route vers les Etats-Unis.

Cette initiative est d’autant plus désarçonnante pour Washington qu’elle a lieu dans sa sphère directe d’influence et qu’elle est portée par des personnalités politiques conservatrices. En 2011, un rapport de la Commission mondiale sur les drogues signé par d’anciens présidents, le Brésilien Fernando Henrique Cardoso, le Mexicain Ernesto Zedillo et le Colombien César Gaviria, avançait trois types de revendications en vue d’«  amorcer la transformation du régime de prohibition mondiale des drogues » [9].

Si le déclin des conceptions prohibitionnistes paraît irréversible, notamment au sein de l’opinion publique américaine, l’avenir à moyen terme du régime international de contrôle demeure difficile à prévoir. Assouplissement des conventions ? Elargissement des conduites de « défection soft » ? Multiplication des défections franches à l’uruguayenne, dont on imagine mal comment elles pourraient aujourd’hui se voir sanctionnées par l’ONU ? Les rapports de forces au sein de la diplomatie des drogues en décideront.

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Notes

[1« International “war” on illegal drugs is failing to curb supply », BMJ Open, 30 septembre 2013, blogs.bmj.com

[2Ibid.

[3Lire Anne Frintz, « Trafic de cocaïne, une pièce négligée du puzzle sahélien », Le Monde diplomatique, février 2013.

[4« Rapport 2008 », OICS, Vienne, 2009.

[5« Rapport mondial sur les drogues 2010 », Office des Nations unies contre la drogue et le crime, Vienne, 2010.

[6La Convention unique sur les stupéfiants (1961), la Convention sur les substances psychotropes (1971) et la Convention contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes (1988).

[7Cf. Julien Mercille, « La guerre aux drogues des Etats-Unis, prétexte ou réalité ? », Alternatives Sud, vol. 20-2013/3, Louvain-la-Neuve.

[8David Bewley-Taylor, The Contemporary International Drug Control System : A History of the Ungass Decade, IDEAS Reports, London School of Economics, octobre 2012, www.lse.ac.uk.

[9Rapport de la Commission mondiale pour la politique des drogues, Rio de Janeiro, juin 2011.


Les opinions exprimées et les arguments avancés dans cet article demeurent l'entière responsabilité de l'auteur-e et ne reflètent pas nécessairement ceux du CETRI.

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