Une personne sur deux dans le monde vit en ville : enjeux et défis

Le Sud s’urbanise à vive allure, plus vite encore que ne l’avait prédit le célèbre rapport du Club de Rome, Limits of Growth, publié en 1972. Ses villes désormais absorbent plus de 90 % de la croissance démographique urbaine mondiale. Au regard de cette nouvelle poussée urbaine, une question mérite d’être posée : comment les villes du Sud seront-elles capables de supporter un tel choc démographique, elles qui connaissent déjà d’insurmontables problèmes en termes de pauvreté, de logement, d’infrastructure sanitaire, d’insécurité, d’accès à l’eau, de pollution, etc. ? De toute évidence, les solutions imaginées jusqu’à présent par les institutions internationales ne pourront durablement infléchir la tendance à la précarisation et à l’informalisation croissante d’un nombre toujours plus grand de citadins. Sans une révision des logiques et orientations fondamentales qui commandent les formules et projets de développement urbain portés par ces mêmes institutions, le processus d’« urbanisation sans développement » que connaissent de nombreuses villes du Tiers Monde aura sans doute encore de beaux jours devant lui. Des idées pourtant existent. Des propositions « alternatives » sont avancées. Mais elles ne trouvent encore qu’un faible écho sur la scène internationale. De leur côté, les acteurs urbains se mobilisent et initient avec succès des projets novateurs en termes de développement urbain. Mais, très localisés, leur portée et le impact restent très limités à l’échelle des villes.

Introduction : une vision « enchantée » de la ville et de l’urbanisation

L’humanité vient de franchir un cap historique. Désormais une personne sur deux dans le monde vit en ville. Et d’ici 2030, le nombre de citadins devrait avoisiner les 5 milliards, soit 2/3 de la population mondiale ! Ce boom urbain aura lieu presque entièrement dans les villes des pays en développement qui absorberont plus de 90 % de cette ultime poussée démographique. En 2030, environ 4 milliards de personnes dans le Sud vivront en villes, soit 81 % de la population urbaine de la planète ! Contrairement à certaines idées reçues, les trois quarts de cette croissance seront le fait d’agglomérations moyennes ou secondaires de moins de 500 000 habitants voire de bourgades peu peuplées, la plupart de très faible visibilité, dépourvues de services et d’équipements suffisants que pour faire face à cette vague démographique. De même, c’est l’Afrique qui connaîtra – et connaît d’ores et déjà – la croissance urbaine la plus spectaculaire. Sa population urbaine, à l’instar de celle de l’Asie, doublera vraisemblablement en l’espace d’une décennie. Devant une telle évolution une question mérite d’être posée : comment les villes du Sud seront-elles capables de supporter un tel choc démographique, elles qui connaissent déjà d’insurmontables problèmes en termes de pauvreté, de logement, d’infrastructure sanitaire, d’insécurité, d’accès à l’eau, de pollution, etc. ?

Le Fonds des Nations Unies pour le développement reste sur ce point étonnement confiant et optimiste par rapport à cette croissance urbaine. Dans son dernier rapport (2007) consacré à la question, il voit toujours dans cette tendance à l’urbanisation du Sud de réelles opportunités en termes de développement. Même si le rapport fait état de la montée de la pauvreté [1] et des nouveaux risques urbains, il promeut presque une vision « enchantée » de l’urbanisation pourvues de toutes les « qualités ». La ville serait un moteur puissant pour le développement grâce à des atouts présentés comme « inhérents » : concentration humaine, économie d’échelle, proximité des service de base, employabilité, possible réduction de l’empreinte écologique, etc. La conclusion est sans appel : l’urbanisation est une chance pour le Sud pour autant qu’elle s’accompagne de politiques appropriées.

Mais qu’est-ce que l’UNFPA appelle « politiques appropriées » ? Le rapport assez curieusement n’entre pas dans le détail de ses propositions, pas plus qu’il ne s’intéresse aux causes du profond « malaise urbain » vécu actuellement dans l’hémisphère Sud. Publié un an plus tôt, un autre rapport, celui d’ONU-Habitat (2006) avait adopté un tout autre ton. Loin du style consensuel et des prédictions « optimistes » de l’UNFPA – et d’une certaine « idéalisation » du fait et de l’avenir urbain – il sonnait plutôt comme un avertissement quant à la trajectoire singulière prises par la plupart des villes du Sud.

L’avantage urbain en question

Aussi, Anna Tibaijuka, directrice d’ONU-Habitat déclarait-elle lors de la présentation de ce dernier rapport à Vancouver en 2006 : « Depuis longtemps nous suspections que la vision optimiste générale de la ville ne correspondait pas du tout à la réalité sur le terrain. Ce rapport montre très concrètement qu’il existe au sein d’une même ville en réalité deux villes - d’un côté celle abritant les individus qui tirent tous les bénéfices de la vie urbaine, de l’autre, les bidonvilles où les gens vivent parfois dans des conditions bien pires que leurs correspondants ruraux » (The Guardian, 2006). De fait, s’il on s’en tient aux plus récentes statistiques urbaines, qui montrent une croissance spectaculaire de la pauvreté et des inégalités urbaines, il semblerait que de nombreuses villes du Sud, sinon la majorité d’entre elles, aient perdu leur statut de « productrices de bien-être » pour une part de plus en plus importante de leurs habitants. La campagne, considérée comme jusque là comme le lieu par excellence de production et de reproduction de la misère, cède peu à peu ce douteux privilège à la ville (ONU-Habitat, 2006). Le dualisme classique « villes-campagnes » semblent se transporter au cœur de la cité, devenue lieu d’une « polarisation obscène », où inégalités se cumulent, se renforcent et s’approfondissent (Harvey, 2001). De fait, les écarts en termes de conditions de vie entre habitants des quartiers urbains informels et les ruraux tendent à disparaître en certains endroits ; alors qu’ils se creusent dangereusement selon le lieu de résidence dans une même ville. Plus que jamais les villes se divisent en deux monde presque complètement hermétiques : « entre les nantis et les destitués, les jet-setters mobiles et les habitants immobiles des bidonvilles, les super-consommateurs et les zéro consommateurs (…) les riches globalisés et les pauvres localisés » (Henry, 2006). Non plus seulement « résiduelle » comme par le passé, la pauvreté urbain signifie aussi des exclussions accrues, qu’elles soient sociales, culturelles ou résidentielles.

L’explosion des bidonvilles (36 % de croissance dans les années 1990, un milliard de personne vivant actuellement dans ce type d’habitat informel, le double estimé dans une bonne trentaine d’années) est la conséquence la plus visible de la voie prise par le processus d’urbanisation dans le Sud. Autrefois étape transitoire, le bidonville tend de plus en plus à un lieu de « résidence » permanent pour les nouveaux arrivants ; le seul débouché possible pour une main-d’œuvre devenue excédentaire. Les portes de sortie s’y font rares. L’ascenseur social ne fonctionne plus. Quant à l’avantage urbain d’un meilleur accès à l’éducation et à la culture, il demeure, comme le souligne ONU-Habitat, « un mythe pour la majorité des habitants des bidonvilles ». Une situation d’autant plus préoccupante que la population des bidonvilles est majoritairement jeune et l’est de plus en plus, l’accroissement naturel ayant pris la relève des migrations dans le processus d’urbanisation.

Urbanisation et mondialisation dans le Sud : une liaison dangereuse

Ce qui frappe pourtant dans le rapport de l’UNFPA c’est sa croyance inébranlable en la capacité « naturelle » des villes – à surmonter ses problèmes et à produire du bien-être humain, en supposant une nécessaire interaction mécanique entre croissance économique, développement et amélioration des conditions d’existence.

Les institutions internationales ont beau citer l’exemple de certaines villes « émergentes » comme Pune, Bangalore ou Pékin, bonne élèves de la globalisation, mais on pourrait tout aussi bien opposer à ces nouvelles villes hight tech Lagos, Kinshasa, Karachi, Lima, Dacca, Guatagualpa, ou encore nombre de villes, grandes, petites et moyennes sur les trois continents (Asie, Afrique, Amérique) où inégalité et pauvreté on atteint des sommets depuis trois décennies. Là, la mondialisation néolibérale et l’insertion économique des villes ont moins été synonymes de progrès que d’une véritable « régression » et « involution urbaine ».

Comme explication à ce « mal développement urbain » il faut y voir en partie les recettes néolibérales (austérité budgétaire, libéralisation, privatisation, dérégulation) appliquées aux villes du Tiers Monde depuis trois décennies, dont les fameux PAS. Afin disait-on de rendre ces villes plus productives et plus attractives aux investissements étrangers, elles ont été poussées dans une logique de libéralisation et de concurrence (dans un nouveau contexte macroéconomique mondial). Les effets de cette première période d’ajustement urbain ont été catastrophiques, pour ne pas dire cataclysmiques sur de nombreuses villes africaines (alors en pleine croissance). Les villes sont devenues des lieux de polarisation extrême qui ont reproduit à leur échelle, projeté et imprimé dans leur espace les croissantes inégalités et contradictions engendrées par ¼ de siècle de réformes libérales et de concurrence inter et intra urbaine acharnée. Partout ou presque la tendance à la précarisation et à l’informalisation d’un nombre toujours plus grand de citadins s’est trouvée confirmée et aggravée.

L’intense concurrence entre les villes, alimentée par les processus de mondialisation, a de manière quasi générale renforcé les inégalités intra et inter urbaines et privilégié quelques grandes villes, en particulier les métropoles des pays émergents, aux dépens des autres, capitales, villes moyennes ou petites, ne disposant d’aucune structure d’accueil – ou présentant un avantage comparatif quelconque – pour attirer les capitaux nationaux et étrangers (Davis, 2006). Etre compétitive, c’est-à-dire s’adapter et offrir les conditions les plus favorables aux investissements étrangers (infrastructures économiques appropriés, terrain bon marché, avantages fiscaux, main-d’œuvre flexible et disciplinée) ou dépérir, tels sont les deux seuls choix qui se sont offerts à elles. C’est dire que les villes se sont vues soumises à la pression toujours plus grande des marchés et des investisseurs internationaux (qui se disputent maintenant l’énorme potentiel des marchés émergents) qui ont pu eux-mêmes décréter quelles étaient les villes utiles et celles qui ne l’étaient pas. Des clivages, souvent historiquement déterminés, que l’aide internationale va accentuer puisqu’elle va de plus en plus être conditionnée à la capacité des villes à tirer vers le haut la croissance économique nationale (Osmont, 2005). Sans parler de l’intense concurrence fiscale que se livrent les villes qui les prive de précieuses ressources pour leur développement social et humain (Alternatives Sud, 2007).

Ensuite, partout ou presque, la libéralisation du territoire urbain a détourné l’épargne nationale vers le juteux marché foncier, engendré un boom spéculatif et une hausse sans précédent des prix de l’immobilier au profit de nouveaux entrepreneurs de logements. De leurs côtés, les processus de décentralisation ont abouti à vider les caisses des municipalités et fini par faire reposer tout le poids de la charge fiscale sur les communautés locales (Dupont, 2005). Quant aux partenariats public-privé censés assurer la couverture des besoins des communautés tout en leur donnant une voix et un rôle dans la gestion des affaires publiques, leurs résultats sont bien plus que mitigés. Rarement, les objectifs initiaux ont été atteints ou de manière partielle. Seuls les besoins solvables ou les demandes d’acteurs influents ont dans la plupart des cas été satisfaits. Les autres demandes, celles des populations les plus déshéritées, sont restées à la charge des ONG, des collectivités publiques et des communautés urbaines (Miraftab, 2004). De manière quasi générale enfin, la privatisation – à peine voilée dans le cadre du partenariat public-privé –, a renchéri les prix des services urbains, en vertu du principe du recouvrement des coûts, sans pour autant étendre substantiellement la couverture.

Une orientation inchangée

Le rapport de l’UNFPA reste pourtant étonnement évasif sur ces questions. Contrairement à celui d’ONU-Habitat qui pointait ouvertement la responsabilité des politiques de restructuration libérale, et recommandait impérativement le retour de l’Etat dans la gestion des villes, l’UNFPA continue à appuyer, contre vent et marrée, un modèle de développement urbain imposées par les institutions internationales et dont on commence maintenant à voir les effets pervers. Aussi, peut-on y lire, « La concurrence économique se mondialise de plus en plus ; les villes sont mieux à même de tirer parti des perspectives de la mondialisation et de créer des emplois et des revenus pour d’avantage d’individus ». Et de maintenir que le mal développement urbain tient principalement à un problème de « mauvaise gouvernance ».

Voilà des « poncifs » véhiculés par les institutions internationales depuis la fin des années 1970 qui ont la vie dure. C’est oublier le piège qu’a constitué pour les villes – soumise aux politiques néolibérales – leur insertion dans l’économie globale. Oublier qu’on a plutôt assisté ces dernières dans de nombreuses villes à une chute du revenu urbain et à un renforcement des inégalités inter et intra-urbaines. Oublier que si des emplois stables et relativement bien rémunérés ont été créés ils sont quantité négligeable par rapport à la croissance vertigineuse de l’informel (8,5/10 des emplois créés dans le monde en développement) et des emplois de seconde catégorie. Pensons aux conditions de travail dans les maquillas en Amérique centrale ? Est-ce de cette manière que l’UNFPA entend « Libérer le potentiel de la croissance urbaine » (sous-titre du rapport), ce qu’en réalité se sont évertuées à faire les politiques urbaines des institutions internationales. Tel était en tout cas dès le début leur objectif explicite (« libérer le développement en rendant les villes attrayantes pour les investisseurs étrangers »).

Les concentrations urbaines présentent, comme le signale l’UNFPA, certes potentiellement des avantages du point de vue social, économique, culturel et environnemental. Mais encore faut-il bien voir qu’il s’agit là d’avantages théoriques, tirés de l’expérience et de la trajectoire des villes européennes. C’est que dans les villes du Sud – observant au plus près les réalités urbaines - ces « avantages supposés » se sont convertis bien souvent en nouveaux acteurs de risques.

Le nécessaire retour à un développement endogène : le modèle de Friedman

Pour accablant que soit le constat, il n’a pas pour autant débouché sur une révision des logiques libérales qui sous-tendent et commandent les projets urbains des organisations, des pays donateurs et des gouvernements nationaux. Même si un accent nouveau est mis sur la « lutte contre la pauvreté, » la « bonne gouvernance » et la « participation de la société civile », l’orientation « classique » est restée inchangée. La croissance, la compétitivité et l’attractivité urbaine restent les objectifs prioritaires. La libéralisation et la dérégulation des territoires de la ville vont bon train.

Comment, dans ces conditions faire face aux nouveaux défis urbains ? De toute évidence, ni les programmes ciblés à destination des plus pauvres, trop souvent limités et peu adaptés aux environnements urbains spécifiques ; ni les projets visant à formaliser le monde de l’informel (aides à la création de micro-entreprises, facilités de crédits, etc.) ; ni une augmentation substantielle de l’aide au développement, et moins encore l’ensemble de ces stratégies qui reposent sur la confiance inébranlable en un « marché autorégulateur » censé assurer au plus grand nombre infrastructures et services appropriés, ne suffiront à « améliorer les conditions de vie de 100 millions d’habitants de bidonvilles d’ici 2020 », 11e cible du huitième Objectif du Millénaire. Et encore, cet objectif apparaît-il bien modeste et minimaliste au regard du raz-de-marée à venir. D’ici-là en effet ce n’est non pas 100 mais bien 400 millions de personnes – selon les prévisions les plus basses – qu’il faudra loger décemment .

A l’initiative des autorités urbaines, de partis politiques, des organisations de la société civile, des projets de développement urbain ont été lancés qui portent déjà leurs fruits. Des expériences inédites de gestion de la cité ont montré leur efficacité sur le plan social, environnemental, sanitaire ou de la mobilité. Pensons au budget participatif de Porto Alegre repris par de nombreuses villes brésiliennes ; aux plans de développement intégré de la municipalité de Curitiba ; aux succès – malheureusement trop peu nombreux – des quelques Agenda 21 locaux mis en oeuvre dans plusieurs villes. Mais, très localisés, la portée de ces initiatives reste limité. Leur fragilité chronique. Méconnues, leur écho est faible sur la scène internationale, quand elles ne suscitent pas un désintérêt pur et simple de la part des acteurs internationaux obnubilés par la croissance et l’efficacité urbaine. Et puis que peuvent ces initiatives face aux orientations et pressions économiques internationales.

S’attaquer efficacement aux racines du « malaise urbain » nécessiterait la remise en question de ce modèle de développement urbain imposé au Sud. Des solutions existent. Aussi, John Friedmann (1992), spécialiste des villes chinoises, propose-t-il un modèle de développement urbain de type endogène qui s’appliquerait non seulement à la ville mais aussi à sa région alentours (toutes deux liées par des relations de type organique). Plutôt que de chercher à adapter la ville à son environnement économique externe, il s’agirait plutôt de mobiliser et les énergies et les ressources locales. Et l’auteur de proposer sept domaines (« clusters ») dans lesquels les autorités urbaines, mais aussi les agences bilatérales et multilatérales, devraient investir coûte que coûte pour garantir un développement urbain harmonieux (plutôt que de chercher à adapter son cadre aux investisseurs externes) : 1) les besoins humains fondamentaux (éducation garantie, accès à des services de qualité, un logement à prix abordable) ; 2) le soutien à l’émergence d’une société civile organisée et indépendante ; 3) l’héritage urbain (patrimoine et vie culturel) qui sert au renforcement de la cohésion + identification ; 4) les institutions culturelles, intellectuels, artistiques ; 5) gestion durable ressources naturelles (fermes, pêcheries, lacs, plages, forêts 6) la qualité de l’environnement physique (air, eau, qualité des sols, gestion des déchets etc) ; 7) la qualité de l’infrastructure urbain (énergie, communication, transport).

Bibliographie

  • Davis Mike (2006), Le pire des mondes possibles. De l’explosion urbaine au bidonville global, La Découverte, Paris.
  • Dupont Véronique (2005), « La gouvernance urbaine en Inde à l’ère de la libéralisation et de la décentralisation », Villes en développement, mars-juin 2005, n°67-68, p. 10-11.
  • Centre tricontinental (2007), « Evasion fiscale et pauvreté », Alternatives Sud, vol. XIV-1, Syllepse, Paris.
  • Centre tricontinental (2008), « Explosion urbaine et mondialisation », Alternatives Sud, vol. XIV-2, Syllepse, Paris.
  • Friedmann John (1992), Empowerment. The Politics of Alternatives Development, WileyBlackwell.
  • The Guardian (2006), « Urban Population to Overtake Country Dwellers for the First Time », 16 juin (www.guardian.co.uk).
  • Harvey David (2001), Megacities Lecture 4, Amersfoort, Twijnstra Gudde.
  • Henry Etienne (2006), « La mégapole contre la ville, ou le dualisme réhabilité », Cahier Voltaire.
  • Miraftab Faranak (2004), « Public-Private Partnerships. The Trojan Horse of NeoliberalDevelopment ? », in Journal of Planning Education and Research, 24, p. 89-101.
  • Osmont Annick (2005), Développement urbain ou ajustement sectoriel des villes ? La politique urbaine de la Banque mondiale, IPAM-AITEC, www.reseau-ipam.org.
  • UNFPA (2007), Etat de la population mondiale 2007. Libérer le potentiel de la croissance urbaine, Fonds des Nations Unies pour la population, New York.
  • UN Habitat (2006), State of the World’s cities 2006/2007.


Notes

[1Singulièrement il parle de la visibilité accrue de la pauvreté


Les opinions exprimées et les arguments avancés dans cet article demeurent l'entière responsabilité de l'auteur-e et ne reflètent pas nécessairement ceux du CETRI.