Retour de l’Etat. Pour quelles politiques sociales ?

Le paradigme de l’État minimal a fait long feu. La faillite du modèle néolibéral et la priorité à la « lutte contre la pauvreté » ont réactivé le débat sur la pertinence des politiques sociales. Alors qu’un consensus qui redéfinit les paramètres de l’intervention publique se dessine, des Etats du Sud réinvestissent la sphère sociale longtemps sacrifiée à l’expansion des marchés. Simple inflexion ou véritable tournant dans l’ère de la mondialisation ?

Plans de relance, sauvetages, voire nationalisations de grandes banques, mesures de soutien à la consommation, aides publiques aux industries stratégiques, projets de réforme du système financier international dans le sens d’une plus forte réglementation… Après une longue éclipse, l’État est-il de retour ? Autrefois vilipendée, vouée aux gémonies, l’intervention publique est désormais ouvertement saluée, célébrée, parée de toutes les vertus par ceux-là mêmes qui acclamaient il y a peu encore son retrait, au nom de la mondialisation « heureuse » et d’une confiance absolue dans les capacités du « marché autorégulateur » à créer de la croissance et à produire du bien-être.

Face à un édifice financier qui se lézarde, la puissance publique est appelée à colmater les brèches d’une économie internationale à la dérive, portant un coup de boutoir au dogmatisme ambiant du « tout-au-marché » et jetant le discrédit sur les thèses néolibérales les plus orthodoxes qui dominaient jusque-là la réflexion économique et orientaient l’action politique. Regardées avec suspicion depuis plus de 20 ans, les politiques keynésiennes sont remises au goût du jour. Et, signe des temps, le protectionnisme refait surface au risque d’aggraver la crise. Opportunisme du moment ou lame de fond ?

Sans doute est-il encore trop tôt pour répondre. Reste que la tendance qui se dessine aujourd’hui dans les pays du Nord n’a rien d’inédit. Elle s’inscrit en réalité dans le prolongement d’un mouvement plus large de réhabilitation de l’État face à la crise prolongée et la perte de légitimité du modèle néolibéral qui dominait, depuis la fin des années 1970, le champ des politiques économiques et sociales. En témoigne le débat international, relancé dès le milieu des années 1990, sur l’importance des politiques sociales, leur rôle et leur impact sur le développement.

Depuis qu’elles ont fait de la lutte contre la pauvreté leur « nouvelle priorité », les institutions internationales redécouvrent tout l’intérêt de ces politiques reléguées autrefois au dernier rang de leurs préoccupations. Soumise à un feu nourri de critiques face aux désastres sociaux engendrés par les politiques d’ajustement, la Banque mondiale s’est ainsi investie depuis une dizaine d’années dans la formulation d’un nouveau paradigme du développement, qui tend à réintégrer les principes du développement social et de l’intervention publique.

Les pays en développement ne sont pas restés à l’écart de ce processus de réhabilitation, pas plus qu’ils n’ont été de simples spectateurs, jouant même un rôle pionnier à l’instar des pays d’Amérique latine. Dans un mouvement qualifié par certains de « révolution silencieuse » (Barrientos, Hulme, 2008), une majorité de pays du Sud réinvestissent activement le champ des politiques sociales. En Amérique latine, en Asie et dans une moindre mesure en Afrique, de nombreux gouvernements mettent en effet en œuvre ou annoncent des programmes sociaux parfois très amples à destination des populations vulnérables.

Quels sont les contours de ces interventions et les logiques qui les sous-tendent ? Ébauchent-elles la constitution d’un nouveau type d’État social ? Ou sont-elles motivées uniquement par le souci d’éviter l’exacerbation des tensions sociales, mues par la volonté des autorités publiques de gagner en légitimité ou de s’attirer les faveurs des bailleurs de fonds internationaux ?

Plus fondamentalement encore, quelle est leur portée en termes de justice sociale, de lutte contre les inégalités et de reconstruction des solidarités objectives ? Faut-il n’y voir qu’un remède visant à tempérer les effets néfastes de la libéralisation, sans réelle incidence sur l’ordre existant, ou manifestent-elles un changement social de fond ? Quelles sont enfin leurs limites sachant, que ces initiatives souvent disparates s’inscrivent dans des configurations sociales, économiques et culturelles très diverses ? Telles sont les questions auxquelles ce numéro d’Alternatives Sud ambitionne de répondre.

Ces nouvelles politiques sociales ne sont pas apparues dans un vide conceptuel et théorique, pas plus qu’elles n’ont été conçues indépendamment de l’évolution des contextes nationaux et internationaux. Interroger ces politiques sociales, c’est donc aussi les replacer dans un cadre global et rendre compte des dynamiques historiques à l’œuvre.

Toile de fond : ajustement libéral et crise sociale

Dans la courte période qui s’étend des années 1950 à la fin des années 1970, et même plus tôt parfois (Uruguay, Argentine, Chili, etc.), de nombreux pays du Sud vont adopter un éventail parfois très large de politiques sociales basées sur un modèle de type salarial. Au-delà des diverses orientations idéologiques et des motivations politiques concrètes qui guidaient ces pays, prévalait alors l’idée que la prise en charge du « social » par l’État était le complément indispensable au processus de modernisation économique et politique (Merrien, 2007), sinon à la construction du sentiment national, en particulier dans les pays récemment indépendants [1] .

Quels que soient les contextes qui les ont vus naître, les conditions et les dynamiques historiques qui ont présidé à leur formation, leurs caractéristiques intrinsèques et le degré de monopolisation par l’État des fonctions sociales, ces systèmes partageaient au moins deux traits communs : leur caractère extrêmement segmenté et l’hétérogénéité des mécanismes de distribution selon le groupe d’appartenance. De fait, le statut socioprofessionnel, le poids politique de certaines catégories sociales et leur importance stratégique aux yeux des autorités avaient tendance à déterminer le niveau de protection.

Aussi, y avait-il de profondes disparités dans la distribution des bénéfices et avantages sociaux, certaines catégories de la population, situées à la lisière du projet de développement national (les paysans notamment, largement majoritaires) ne bénéficiant souvent d’aucune forme de protection. Ceci dit, malgré leur caractère inéquitable, corporatiste ou encore clientéliste, ces systèmes permettront de réelles avancées sur le plan du développement humain, d’autant que leur institutionnalisation s’accompagnera le plus souvent d’une politique volontariste de création d’emplois publics, d’aides et de subsides divers et surtout d’une extension relative des services (éducation, santé, etc.) dispensés gratuitement par l’État (Barrientos, Hulme, 2008 ; Merrien, 2007).

La crise économique de la fin des années 1970, la récession qui s’ensuit et l’explosion de la dette des pays en développement vont saper les bases de ces fragiles édifices sociaux. C’est à cette époque que le consensus néolibéral (dit « de Washington ») monte en puissance au sein des institutions internationales. Remettant en cause les théories de la modernisation qui articulaient étroitement politiques économiques et sociales, cette nouvelle « communauté épistémique » fera du marché, conçu comme le « mécanisme » le plus efficient de création et d’allocation des richesses, le moteur et l’instrument privilégié du développement ; et de la croissance économique, la finalité ultime de l’action publique (Merrien, 2001).

Les politiques préconisées alors par la Banque mondiale et le FMI, et les justifications qui les sous-tendent, sont bien connues. Afin de dynamiser leur économie nationale inhibée par les restrictions, les réglementations et les prélèvements les plus divers, et d’amorcer un processus de croissance, les pays du Sud sont invités à s’ouvrir largement aux échanges, aux investissements et aux flux de capitaux internationaux. Dans le même temps, au nom de la recherche de l’équilibre macroéconomique et sous le prétexte d’améliorer leur capacité à honorer leurs dettes vis-à-vis des bailleurs extérieurs, ils se voient imposer des mesures draconiennes d’austérité budgétaire : réduction des dépenses publiques, rationalisation ou compression des dépenses sociales, privatisation ou semi-privatisation de nombreux secteurs, entreprises d’État et services publics, etc.

Dans le même temps, l’ajustement des économies du Sud s’accompagne d’une véritable entreprise de stigmatisation des politiques et dispositifs locaux de protection sociale qui seront de plus en plus considérés comme un obstacle à la redynamisation des économies. Les institutions financières internationales les jugeront onéreux, défaillants, inefficaces et inéquitables, les accuseront de favoriser la corruption ou le clientélisme, et les rendront finalement en partie responsable de la stagnation, sinon de l’augmentation de la pauvreté. S’appuyant sur l’idée que la croissance est automatiquement bonne pour les pauvres et que seul le marché peut créer de la richesse, donc du bien-être, les institutions financières internationales en viennent ainsi à exhorter les pays en développement à restructurer, voire à démanteler leurs fragiles systèmes de protection sociale.

Ce n’est toutefois qu’à partir des années 1990 que les institutions financières internationales (IFI) s’introduisent réellement dans le domaine des politiques sociales, jusque-là chasse gardée de l’OIT (Organisation internationale du travail). A partir de ce moment, elles s’emploient activement à diffuser leur propre modèle social : un modèle de gestion des risques basé non plus sur l’intervention publique, mais sur les mécanismes du marché et le principe de responsabilité, non plus collective, mais individuelle. Elles recommandent notamment aux pays en développement d’adopter, en lieu et place des anciens systèmes sociaux d’assurance, obligatoires et contributifs, des mécanismes privés par capitalisation.

Le système chilien d’assurance privée notamment, mis en place sous Pinochet, servira ainsi de modèle à la réforme des systèmes de retraite dans de nombreux pays latino-américains et d’Europe de l’Est. Comme dans le secteur des services publics (santé, éducation, etc.), dont la Banque mondiale réclamera bientôt la privatisation, l’État est alors invité à tirer sa révérence au profit de prestataires privés qui, par le jeu d’une « saine et juste concurrence », doivent rendre ces systèmes moins coûteux, plus attractifs et efficaces. Pour les plus pauvres n’ayant pas les capacités de souscrire à ce type d’assurance, les IFI préconisent l’instauration de fonds sociaux d’urgence gérés au besoin par des ONG, des organismes privés ou semi-publics, ainsi que des mesures sociales d’assistance (Merrien, 2007).

Au début des années 1990, les institutions financières internationales prennent conscience de l’impact social négatif de leurs réformes économiques. Mais sourdes aux critiques, elles n’en continuent pas moins à déborder d’optimisme. La certitude demeure que les pays du Sud ont emprunté la bonne direction. Bien qu’elle soit douloureuse, cette phase d’adaptation est jugée nécessaire, voire indispensable à la relance. La croyance est grande en leur sein que la reprise économique globale des années 1990 et le retour à de forts taux de croissance du fait de l’intégration accrue des marchés renverseront peu à peu la tendance : la mondialisation va permettre de combler l’abîme des inégalités et de faire reculer la pauvreté. Cet horizon prometteur rend superflu tout interventionnisme « excessif » de l’État. Le cas échéant, seuls doivent être privilégiés des programmes sociaux à minima, temporaires et compensatoires à destination des plus pauvres.

A la charnière du 21e siècle, les chiffres présentent une réalité bien différente. Entre 1980 et 2000, l’extrême pauvreté dans le monde n’a pas diminué de manière significative. Et dans plusieurs pays, elle a atteint des sommets, tout comme s’est accrue la vulnérabilité de nombreux groupes sociaux. Selon le PNUD, « un nombre sans précédent de pays ont vu leur développement reculer dans les années 1990. Dans quarante-six pays, les gens sont plus pauvres aujourd’hui qu’en 1990. Dans vingt-cinq pays, il y a davantage de gens qui souffrent de la faim qu’il y a dix ans » (2004). En fait, le recul de la pauvreté s’est limité pour l’essentiel à quelques régions, en Asie en particulier. De manière significative, c’est dans les pays qui se sont écartés de la voie tracée par les institutions internationales que les niveaux de pauvreté ont le plus régressé, Chine et Vietnam entre autres (Berr, Combarnous, 2004).

Fiasco plus grand encore en matière de réduction des inégalités. Alors que les inégalités entre les pays les moins avancés et les pays industrialisés s’étaient légèrement réduites dans les années 1960-1970, elles se sont nettement accrues depuis, passant d’un ratio de 1 à 35 en 1972 à un ratio de 1 à 72 vingt ans plus tard (PNUD, 1999). Les inégalités nationales se sont également renforcées. En Amérique latine par exemple, où en dépit de taux de croissance élevés, les inégalités entre les groupes sociaux se sont renforcées alors que les niveaux de pauvreté continuaient à stagner (Berr, Combarnous, 2004).
De toute évidence, les résultats escomptés n’ont guère été au rendez-vous. La libéralisation des mouvements de biens et de capitaux, l’ouverture et l’insertion internationales des économies du Sud n’ont pas automatiquement produit de la croissance, et la croissance ne s’est pas toujours traduite par un recul net de la pauvreté. En revanche, l’interdépendance croissante des marchés et les politiques d’ajustement libéral ont considérablement renforcé la vulnérabilité des pays du Sud et des populations les plus exposées.

En proposant un modèle d’État réduit à sa plus simple expression, les institutions financières internationales ont privé les pouvoirs publics de toute capacité de réaction face aux chocs économiques internes et externes, et à leurs conséquences sociales. En encourageant à compresser les dépenses publiques, à privatiser et à restructurer les dispositifs sociaux existants, elles ont de facto exclu de toute forme de protection et d’accès aux services de base, des secteurs de plus en plus larges de la population.

Et, en s’attaquant aux politiques d’industrialisation, aux divers subsides, aux mesures publiques de soutien à l’emploi et aux régimes locaux de protection du travail, jugés trop rigides, elles ont contribué à la montée du chômage et renforcé la place de plus en plus prépondérante dans le Sud du secteur informel. Si création d’emplois il y a eu du fait de la mondialisation, la majorité des emplois créés l’ont en effet été dans le secteur informel (sur 10 emplois créés dans le monde 7 relèvent de l’informel). Et ces travailleurs ne bénéficient le plus souvent d’aucune forme de protection.

Formation d’un nouveau paradigme ?

Face à la montée des critiques, la Banque mondiale a cherché dans un premier temps à faire porter la responsabilité de l’échec de ses programmes aux pays du Sud. Un échec que la Banque attribue, dans une large mesure, au gaspillage, à la corruption, à l’irresponsabilité des gouvernements, à leur manque de capacité ou à l’absence de démocratie. C’est à ce moment qu’elle introduit le concept de « bonne gouvernance », qui deviendra l’un des axes clés d’une nouvelle génération de réformes politiques proposées dans la première moitié des années 1990.

Le sommet sur le développement social tenu à Copenhague en mars 1995 [2] , la priorité nouvelle donnée à la lutte contre la pauvreté qui débouchera finalement sur l’adoption en 2000 des Objectifs du Millénaire (OMD), la médiatisation croissante des énormes coûts sociaux des politiques d’ajustement et la reconnaissance à demi-mot par la Banque mondiale de leurs effets néfastes conduisent ensuite cette dernière à modifier sa position : la place et le rôle de l’État dans la formulation et la mise en œuvre des stratégies de développement politiques sociales sont redéfinis, tandis que les conditionnalités économiques sont assouplies.

Le remplacement des Programmes d’ajustement structurel (PAS) par les fameux Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) traduit bien cette évolution. Les DSRP symbolisent très concrètement, ce que d’aucuns appellent le « consensus post-Washington », le nouvel agenda du développement des institutions internationales. Reconnaissant que les marchés ne sont pas toujours efficients, que l’intervention publique s’avère parfois nécessaire pour corriger ses externalités négatives et que la prise en compte des différents contextes nationaux est indispensable à la réussite des stratégies de développement, les DSRP entendent – théoriquement du moins – donner plus d’autonomie et de poids aux gouvernements et acteurs locaux dans la définition, l’orientation et la mise en œuvre des stratégies nationales de développement.

Outre la recherche de l’équilibre macroéconomique, qui constituait l’objectif quasi exclusif des PAS, mais vers lequel il convient maintenant de tendre, les DSRP insistent sur le renforcement (« capacity building ») de l’Etat et des institutions publiques [3] . Censée accompagner les mesures de libéralisation, cette consolidation institutionnelle est jugée indispensable à la mise en œuvre par les gouvernements locaux de politiques actives de réduction de la pauvreté auxquelles sont adossés des objectifs précis et mesurables. Enfin, une importance nouvelle est accordée aux politiques sociales dans leur articulation avec les objectifs de développement économique, de même qu’à la participation de la société civile à la définition des stratégies de développement (Merrien, 2007 ; Zurbriggen, 2008).

Pour autant, peut-on réellement parler d’un véritable aggiornamento idéologique de la Banque mondiale ? D’une révolution épistémique dans sa représentation de l’État, de son rôle et de son action, et plus largement de sa conception du social et des rapports sociaux ? Certes, depuis le sommet de Copenhague, le discours de la Banque a évolué. Le caractère multidimensionnel de la pauvreté est désormais pris en compte. L’investissement dans le développement social, au sens que lui donne la Banque [4] , est jugé indispensable à la réalisation des OMD et à la poursuite de la croissance. Les politiques sociales sont réhabilitées. Et l’État est invité à s’impliquer dans le développement des services de base.

Enfin, la Banque mondiale affiche sa volonté de compléter les systèmes de protection existants. Et non plus de les remplacer purement et simplement (Merrien, 2007). Mais ce discours manifeste bien plus un élargissement de la perspective – une approche élargie de la question sociale – qu’un changement de paradigme. A y regarder de plus près, la nouvelle conception du « social » de la Banque, sa vision des rapports entre État, société et marché s’inscrivent dans une remarquable continuité.

S’appuyant sur les concepts de « vulnérabilité » et d’« exposition aux risques », les nouvelles politiques sociales promues par la Banque mondiale sont bien plus destinées à compenser les défaillances du marché qu’orientées par un souci de transformation sociale (Tricarico, 2007). L’intervention publique dans la sphère sociale, telle qu’elle est conçue, ne vise pas à créer de la solidarité collective et moins encore à lutter contre les inégalités. Elle n’est jugée pertinente que dans la mesure où elle permet de réduire l’impact des chocs économiques sur les populations les plus démunies, autrement dit les couches sociales plus exposées aux risques (chômage, maladie, perte de revenus).

Par ailleurs, ces politiques sociales ne sont pas seulement envisagées sous l’angle de la construction de filets de sécurité dits passifs. Elles doivent aussi servir de « tremplin » pour les plus pauvres via un accroissement de leur capital économique et social. Il s’agit avant tout de combler leurs déficits en ressources personnelles échangeables et négociables sur les marchés, tout en améliorant l’autonomie, les capacités d’action et de décision (« empowerment ») des individus exposés aux risques. L’État ne se présente plus comme le garant des solidarités collectives. Son rôle est de rendre capable (Donzelot, 2007).

Or, pour la Banque mondiale, les systèmes classiques de protection sociale sont incapables d’atteindre cet objectif. D’abord parce qu’ils ne concernent qu’une minorité de personnes – les travailleurs des secteurs formels –, excluant de facto la grande masse des travailleurs informels. Ensuite parce que, considérant que les besoins pour « combler l’écart de pauvreté » excèdent largement les capacités fiscales et budgétaires des États du Sud, ces systèmes mobilisent selon la Banque de précieuses ressources publiques qui pourraient être bien mieux utilisées en assurant aux plus pauvres une couverture, aussi minime soit-elle, contre les risques, tout en favorisant leur insertion socioéconomique (Palier, Prévost, 2006).

De là, la priorité donnée à l’adoption de programmes limités de transfert de revenu (« credit cash transfer ») ciblés sur les plus pauvres. Promus par la Banque sous l’étiquette de politiques sociales, les programmes de micro-crédit et de micro-assurance poursuivent le même objectif : aider les pauvres à s’aider eux-mêmes par la poursuite d’une activité économique rentable, l’apprentissage de la responsabilisation et de l’autonomie (Ibid.). L’approche préconisée par l’institution n’est pas fondée sur le droit mais sur le principe de la responsabilisation individuelle.

Bien sûr, la Banque mondiale a revu quelque peu sa position sur les systèmes privatisés des retraites [5] . Mais elle n’en continue pas moins de considérer que l’emploi offre la meilleure protection contre le risque et la riposte la mieux adaptée aux crises. C’est pourquoi les États du Sud sont invités dans le même temps à prendre des mesures visant, par une flexibilisation accrue, à combattre les rigidités du marché du travail considérées comme un frein à la croissance et à la création d’emplois (Ibid.). Somme toute, il s’agit moins d’étendre le spectre des politiques sociales que de répartir les risques.

Comme le souligne Antonio Tricarico, la perspective dans laquelle s’inscrivent les nouvelles politiques sociales promues par la Banque mondiale – celle de la gestion sociale des risques – et dont le pendant politique sont les réformes de bonne gouvernance, semble nier toute idée de progrès social. Le rôle de l’État, bien que redéfini et élargi, se limite à mettre en place des instruments de gestion des risques pour compenser les déficiences du marché. Autrement dit, l’État n’est sollicité que si les résultats du marché sont inacceptables du point de vue du bien-être social (2007).

Bien qu’elle réintroduise le social et le politique dans l’économique, la perspective sociale de la Banque mondiale ignore dans une large mesure la complexité des processus historiques à l’œuvre, en réduisant les liens sociaux « (…) à l’apprentissage de l’individualisme et l’État à un arrangement institutionnel garant de la bonne gouvernance et de l’empowerment » (Palier, Prévost, 2006). De la même façon qu’elle conçoit la démocratie libérale comme un absolu politique vers lequel tendre, la Banque mondiale continue à présenter le marché « (…) comme la forme canonique de coordination économique entre agents réputés égaux, une société d’échange entre petits producteurs autonomes. Non pas une société de partage où les groupes sont insérés dans des relations conflictuelles » (Ibid.).

Sa représentation des dynamiques du développement, axée non plus sur l’idée que la croissance est bonne pour les pauvres, mais sur l’idée d’une croissance pro-pauvre rendue possible par leur autonomisation progressive correspond en fait à une logique d’extension de la micro-entreprise et du self-employment qui exclut de facto toute logique conflictuelle. Bref, le discours social de la Banque mondiale s’appuie sur « (…) une vision idéalisée des relations sociales et économiques contradictoires à la fois avec la réalité du développement capitaliste et la réalité des liens sociaux dans les pays en voie de développement : un discours élaboré sans avoir remis en question les fondements idéologiques sur lesquels s’est construite la pensée économique contemporaine, par exemple, la naturalité du marché comme lieu d’échange entre individus libres et égaux » (Ibid.).

Nouvelles politiques sociales dans le Sud : tendances régionales

Qu’en est-il maintenant des réformes sociales dans le Sud ? Assurément, il n’est pas possible ici de dresser un panorama exhaustif de ces réformes vu l’extrême diversité des mécanismes de distribution et l’hétérogénéité des contextes nationaux dans lesquels les politiques sociales sont élaborées. Quelques grandes tendances peuvent cependant être dégagées, par régions et sous-régions.

Amérique latine

Autrefois terrain d’expérimentation privilégié des réformes d’inspiration néolibérale, l’Amérique latine est aujourd’hui devenue un laboratoire d’expériences sociales inédites. Dans un contexte d’aggravation des inégalités et de rejet populaire croissant des politiques économiques orthodoxes, l’arrivée au pouvoir dans de nombreux pays, de gouvernements désireux de reprendre en main la question sociale, a sonné le coup d’arrêt aux réformes néolibérales et le retour de l’État dans la sphère socioéconomique.

Réhabilitation des régimes publics de protection sociale, dont sont redécouverts les mérites, extension des garanties et des droits sociaux, et initiatives multiples et novatrices en matière de lutte contre la pauvreté, telles sont dans les grande lignes les réformes sociales actuellement menées – ou annoncées – en Amérique latine, que celles-ci soient appuyées par un discours de rupture par rapport au capitalisme, à l’instar du « socialisme du 21e siècle » de Hugo Chávez, ou inspirées par un projet de type néodéveloppementaliste fondé sur une nouvelle alliance entre secteur public et secteur privé (Uruguay, Argentine, Brésil, Chili).

Au Chili et en Argentine, par exemple, deux pays où les mesures de libéralisation ont été poussées à l’extrême, l’État réinvestit de nombreux champs d’action abandonnés autrefois au secteur privé. Tel est le cas des systèmes de protection sociale et en particulier celui du régime des retraites, dont a été votée en 2008 la renationalisation sur proposition des gouvernements Bachelet et Kirchner-Fernandez, au grand dam des organismes privés d’administration des fonds de pension. Parallèlement, l’extension des filets de sécurité sociale aux catégories de la population qui en étaient exclues est envisagée. L’effondrement des bourses, auxquelles ces organismes privés étaient adossés, a amplement montré les limites des régimes privatisés, incapables en cas de choc économique d’assurer un seuil de protection minimal (Riesco, 2008). Depuis la crise argentine de 2001-2002, ces systèmes font du reste figure de repoussoir dans l’ensemble de la région.

En Équateur et en Bolivie, le projet social s’est quant à lui orienté vers l’extension aux populations les plus pauvres, majoritairement indigènes, des droits et des garanties sociales et constitutionnelles dans une perspective inclusive, l’élargissement des espaces politiques et la récupération par l’État de la gestion des ressources naturelles (gaz, mines, etc.). Les recettes publiques dégagées des nationalisations ont ensuite permis de lancer une série de programmes sociaux, à l’instar des « missions » initiées dès 2003 par le gouvernement Chavez.

La plupart des gouvernements d’Amérique latine, progressistes mais aussi conservateurs (Brésil, Chili, Nicaragua, Pérou, Mexique, etc.), ont également lancé des programmes, parfois très étendus, de transfert conditionné de revenu. Contribution latino-américaine à la lutte contre la pauvreté, ces programmes entendent s’attaquer aux différentes dimensions de la pauvreté, par l’octroi d’une rente aux populations les plus pauvres sous certaines conditions, par exemple un investissement scolaire accru de la part des familles et/ou l’obligation d’un suivi sanitaire. Touchant d’ores et déjà plus de 12 millions de familles, le programme Bolsa Família, lancé par le gouvernement Lula fait figure de modèle, au point que la Banque mondiale elle-même le cite en exemple. Au Brésil, ce dispositif est au cœur d’un chantier relativement étendu d’initiatives sociales diverses menées par l’État (Barrientos, Gideon, Molyneux, 2008).

Quel que soit le type de politique sociale mise en œuvre, ses contours et ses objectifs, explicites ou implicites, deux tendances, pas nécessairement exclusives, semblent aujourd’hui se dessiner en Amérique latine : la tendance à la formation d’un modèle social segmenté dans lequel chaque secteur de la population jouirait d’une forme particulière de protection (assurance privée pour les plus riches, assurance sociale publique pour les salariés, programmes publics et conditionnés pour les couches les plus pauvres de la population) et un mouvement d’universalisation progressive des garanties sociales et du droit à la protection qui semble préfigurer un nouveau type d’Etat social (Merrien, 2007) [6] .

Asie

Les situations sont bien plus contrastées en Asie. En matière de niveau de développement, de niveau de vie moyen et de protection sociale, les différences sous-régionales et les disparités nationales y sont souvent très importantes : en Asie de l’Est et du Sud-Est, le niveau de couverture sociale peut ainsi varier de 10 à près de 100% de la population alors qu’en Asie du Sud, il ne dépasse pas 10% (Alemany, 2007).

Les « dragons » d’Asie de l’Est (Taiwan, Singapour, la Corée du Sud, Hong Kong) ont suivi une trajectoire inverse de celle de l’Amérique latine à partir des années 1980. Connaissant une transformation socioéconomique rapide et appuyés par une forte croissance, ces États ont étendu progressivement les filets de protection et cherché à améliorer les mécanismes de distribution dans le sens d’une plus grande équité. Les systèmes de protection sociale mis en place par les régimes militaires et conservateurs, pour assurer le soutien de la population au projet développementaliste-autoritaire, vont ensuite se trouver renforcés après la vague de démocratisation des années 1990, pour finir par insérer dans des filets de sécurité très diversifiés l’ensemble de la population. Aussi assisterait-on dans ces pays à l’émergence d’États sociaux d’un type nouveau, qualifiés d’États developpementalistes de bien-être (Developmental Welfare State) fondés sur le triptyque intégration internationale, croissance et stabilité sociale (Merrien, Parchet, Kernen, 2005 ; Huck-ju Kwon, 2007).

En Asie du Sud-Est en revanche, et tout particulièrement aux Philippines et en Indonésie, le retour de la démocratie a donné lieu à une phase de restructuration libérale assez poussée qui a abouti au démantèlement des systèmes d’encadrement social de type clientéliste, paternaliste ou corporatiste mis en place par les régimes de Marcos et Suharto, au profit de programmes d’un type nouveau, largement inspirés par les institutions financières internationales et visant principalement à amortir l’impact social des réformes économiques.

La crise asiatique de 1997-1998 et le basculement dans la pauvreté de larges secteurs de la population, en ce compris les classes moyennes, ont cependant ravivé dans la région le débat sur la nature des politiques sociales et la nécessité d’une réforme en profondeur des systèmes de protection. Mais, plutôt que de s’acheminer vers un changement de modèle social, la plupart des gouvernements ont opté pour la poursuite des réformes néolibérales : mise en place de mécanismes de protection ciblée et priorité donnée aux acteurs privés dans la fourniture des services. Seule une poignée de pays (Thailande, Malaisie, etc.) ont adopté des mesures sociales novatrices, au nombre desquelles des assurances de type universel, et accru de manière parfois significative leurs dépenses sociales (Barrientos, Hulme, 2008).

L’Inde mérite ici une attention particulière. De retour au pouvoir en 2004, le parti du Congrès a inscrit un ensemble d’initiatives sociales inédites à son agenda. Le budget national voté avec le soutien de la plupart des partis de gauche, prévoit notamment une augmentation des dépenses sociales ainsi que deux nouveaux programmes sociaux d’envergure censés couvrir l’ensemble du pays. Lancé dès 2004, le National Rural Employment Scheme (NRES) vise ainsi à assurer un revenu minimum de base aux ménages les plus vulnérables dans les zones rurales et, initié en 2007, l’Unorganized Sector Worker’s Security Bill (USWSS) entend intégrer les travailleurs du secteur informel – majoritaires en Inde – à des systèmes de protection sociale via l’adoption d’une assurance de base (Ibid.). Même si les orientations du gouvernement indien n’ont guère changé en matière de politiques économiques, comme le soulignent divers secteurs de la société civile qui accusent le gouvernement indien de jouer un double jeu, ces deux programmes constituent une première ébauche de système de sécurité sociale à l’échelle du pays (Chakraborty, 2006).

Il est vrai que la protection sociale en Inde se présente comme un patchwork de programmes sociaux, publics, semi-publics ou privés, gérés tantôt par l’État ou les gouvernements locaux, tantôt par les ONG ou divers organismes privés. De portée limitée, peu efficaces et la plupart du temps sous-financés, ces programmes laissent passer entre les mailles du filet la grande majorité de la population. Encore que les disparités en termes de protection sociale sont très grandes d’un État à l’autre. Rien de commun en effet entre l’État du Kerala, qui a mis en place d’audacieuses politiques sociales tout en veillant à élargir l’accès aux services de base, et ceux du Nord, où les filets de sécurité publics sont pratiquement inexistants et les services complètement défaillants.

Dans ces États, comme dans les autres pays d’Asie du Sud et comme dans les autres pays asiatiques à faible niveau de développement, mises à part quelques initiatives gouvernementales dans le domaine des pensions, les programmes d’assistance sociale – et les aides d’urgence – sont principalement pris en charge par des acteurs externes, inspirés, financés et élaborés le plus souvent par la coopération internationale (Barrientos, Hulme, 2008). Restent les cas de la Chine et du Vietnam qui mériteraient un développement spécifique du fait de la particularité de leurs systèmes sociaux. Retenons que les politiques d’ouverture économique et de décentralisation ont fragilisé les systèmes de protection existants. Toutefois les forts niveaux de croissance atteints, en permettant de réduire considérablement les niveaux de pauvreté, ont limité l’impact de l’affaiblissement des filets de sécurité. Mais pour combien de temps ?

Afrique subsaharienne

Le paysage social en Afrique subsaharienne est nettement plus uniforme. Il se caractérise par l’absence ou la quasi-absence de filet de sécurité officiel : plus de 90% de la population en Afrique subsaharienne ne bénéficie en effet d’aucune forme de protection (Alemany, 2007).

Au sortir des luttes d’indépendance, les gouvernements ont bien tenté d’ébaucher, parfois avec succès, des systèmes de protection sociale, en s’inspirant des modèles occidentaux ou en réhabilitant les mécanismes hérités de la période coloniale. Mais ces systèmes encore balbutiants ont très vite été mis à mal par les crises politiques, financières, économiques à répétition qui ont frappé le continent. Confrontés à une croissance vertigineuse de leur dette, soumis à la cure d’amaigrissement radicale imposée par les institutions financières internationales, laminés par la corruption et le clientélisme, les gouvernements africains ont fini par déserter complètement le terrain de l’intervention sociale au moment même où, sur fond d’une explosion des niveaux de pauvreté et d’une détérioration croissante des services publics, le continent se trouvait confronté à de nouvelles problématiques, lourdes de conséquences sur le plan social : pandémie du sida, guerres civiles, crise frumentaire, catastrophes naturelles, problématique des réfugiés, etc.

Face à la triple crise des États africains (financière, institutionnelle et de légitimité), les ONG, les organismes internationaux et les coopérations bilatérales ont largement pris le relais des organismes publics. Et désormais, ces bailleurs de fonds internationaux ont la haute main sur l’orientation, la définition et la mise en œuvre des politiques sociales. Encore qu’il est ici difficile, dans le cas de l’Afrique subsaharienne, de parler de politiques sociales en tant que telles. A l’instar des pays les plus pauvres d’Asie, d’Amérique latine et des Caraïbes, il s’agit bien plus d’une mosaïque de programmes et de projets très divers, soumis à une logique de financement extérieur, peu articulés entre eux, de portée très limitée et axés principalement sur l’aide d’urgence (alimentaire notamment), l’assistance humanitaire et les micro-assurances, dont la faible couverture est compensée par les solidarités informelles familiales et communautaires (Barrientos, Hulme, 2008).

Seules exceptions, les pays d’Afrique australe. En Afrique du Sud, par exemple, depuis l’arrivée de l’ANC au pouvoir, les systèmes de protection sociale hérités de l’apartheid ont été réorganisés et étendus – théoriquement du moins – à l’ensemble de la population. Le pays dispose désormais d’un système de pension et d’allocations familiales de type universel, un dispositif auquel viennent s’ajouter une série d’interventions publiques ciblées et une multitude de partenariats public-privé pour ce qui est de la fourniture des services. S’inspirant de l’exemple sud-africain, la Namibie et le Botswana ont eux aussi mis sur pied un système de retraite universel, de même que plusieurs programmes d’assistance ciblés sur les groupes les plus vulnérables (Ibid.).

Mis à part le cas spécifique des pays d’Afrique australe, quelques évolutions sont aussi à noter. Ainsi, le Ghana, la Zambie, le Kenya, le Malawi, le Nigeria, l’Ouganda et l’Éthiopie ont récemment développé des programmes de « transfert ciblé de revenu » dans l’intention affichée de remplacer l’aide d’urgence par des mécanismes d’assistance plus permanents. A l’instar des programmes latino-américains de transfert conditionné de revenu, ces projets introduisent également une dimension de développement humain (Ibid.).

Par ailleurs, un vaste débat sur la politique sociale a été initié sur le continent depuis le sommet de Johannesbourg (2002). L’Appel de Livingstone, signé en mars 2006 par plusieurs pays, prévoit notamment la tenue d’une conférence biannuelle, dans le cadre de l’Union africaine (UA), pour débattre de la possibilité de mettre sur pied des systèmes publics de protection sociale qui seraient complémentaires aux systèmes de protection informels existants. Depuis, cet appel a été renforcé par l’Appel de Yaoundé en septembre 2006 qui invite les États membres de l’UA à élaborer leur propre système de protection sur le modèle des expériences menées au Sénégal, au Ghana, au Cameroun ou encore en Côte d’Ivoire en matière de pension notamment. Pour ce faire, un cadre de suivi des politiques sociales (avec objectifs, résultats et indicateurs) a été élaboré par la Commission de l’Union africaine (UA, 2008).

Au niveau de l’OIT, deux programmes d’envergure ont également été lancés en 2008 : le Misgec qui vise à étendre la couverture sociale aux travailleurs migrants et le Quatrain (Quantitatives Training) qui doit renforcer les capacités de gouvernance financière des systèmes de protection sociale existants (Gbadamassi, 2008). Parallèlement une vaste réflexion est menée sur l’extension et l’amélioration des mutuelles de santé. Reste que les contraintes financières, les limites budgétaires, la faiblesse des institutions et la faible implication sociale de certains gouvernements limitent considérablement la possibilité de mettre en œuvre de tels projets.

Monde arabe

Bien que les pays du monde arabe présentent des situations très distinctes, il est possible de mettre en évidence certaines traits communs. Après les luttes de libération, les régimes socialistes-nationalistes (Egypte, Libye, Algérie, Tunisie) ont multiplié les initiatives sociales dans le cadre de leur projet développementaliste. Le modèle d’État social qui s’est alors développé dans la région, qualifié de patrimonial (inflexion à tendance paternaliste et autoritaire de l’État-Providence), était basé principalement sur une logique d’extension des emplois publics (notamment grâce à la rente pétrolière), conçue comme une forme de redistribution de la richesse, et une politique d’industrialisation volontariste.

Mais là comme ailleurs, les crises économiques et politiques, l’explosion démographique, les ajustements structurels, la réduction massive des dépenses publiques, la chute des emplois publics et industriels, la montée du chômage et de la pauvreté ont fini par porter un coup décisif à ces systèmes (Longuenesse, Catusse, Destremau, 2005).

Actuellement subsistent dans la plupart de ces pays – même là où les système sociaux ont faiblement été institutionnalisés (au Maroc par exemple qui a suivi une autre voie que ses voisins) – divers mécanismes de redistribution, mais ceux-ci ne parviennent plus à assurer une protection sociale réelle, si ce n’est pour quelques « privilégiés ». Cette situation a favorisé « un grand retour de la charité, privée, publique et mixte ». Dans une très large mesure, malgré quelques réformes récentes visant à rationaliser certains mécanismes de protection et à étendre leur spectre, les gouvernements tendent désormais à privilégier des formes d’accompagnement social ciblé de type libéral ou la création de fonds publics, privés ou mixtes, d’assistance aux populations les plus désœuvrées. Pour le reste, la bienfaisance, la solidarité communautaire, familiale et privée ont pris le relais, là où le champ de l’action sociale a été déserté par l’État (Ibid.).

La trajectoire des monarchies du Golfe est différente dans la mesure où on y constate la formation d’un nouveau type d’État social. Basé également sur un modèle patrimonial, proche du modèle scandinave par l’importance des filets de protection et des services assurés par l’État, il s’en distingue bien entendu par l’absence de démocratie, la nature du compromis social sur lequel il se fonde et une gradation des droits sociaux selon la catégorie de citoyens à laquelle on appartient : « Ce système est généreux avec son centre d’affiliation, mais fortement excluant à mesure que l’on s’éloigne vers la périphérie sociale, définie par sa distance par rapport aux familles ou aux milieux régnants » (Ibid.). A la périphérie, il y a entre autres ces milliers de travailleurs migrants, en situation d’exploitation, qui ne bénéficient souvent d’aucun type de protection.

Elargir la perspective sociale : enjeux et défis

De manière délibérée, nous n’avons pas adopté une définition prescriptive de la politique sociale, nous contentant d’exposer les conceptions de la Banque mondiale et nous limitant à tracer les grandes tendances qui se dessinent dans le Sud en la matière. Toutefois si nous considérons avec l’Unrisd (United Nations Research Institute for Social Development) que la politique sociale doit avant tout répondre à trois préoccupations majeures, celles de la distribution, de la protection, de la production et de la reproduction [7] , il est possible de mettre en évidence un certain nombre d’enjeux et de défis majeurs que tout projet national qui entend mettre la question sociale au centre de ses priorités devrait relever.

Politiques sociales ciblées versus politiques sociales universelles

Dans le nouveau débat international sur les politiques sociales, existe une importante ligne de fracture entre les défenseurs d’un système de protection universelle et les partisans des politiques sociales ciblées. Un clivage qui traverse les institutions internationales avec, dans le premier camp, plusieurs centres de recherches et institutions des Nations unies spécialisées dans le développement social (OIT, Unicef, Unrisd, OMS, etc.) ; dans l’autre, les institutions financières internationales principalement.

Le principal argument de la Banque mondiale en faveur des politiques ciblées est connu. Dans des pays qui se heurtent à d’importantes contraintes fiscales et budgétaires, les gouvernements devraient veiller à allouer les ressources publiques, naturellement limitées, en priorité à ceux qui en ont le plus besoin. Afin d’appuyer sa position et de trancher le débat entre universalisme et ciblage, la Banque le porte principalement sur le terrain de l’efficience, axe central de son discours social. Pour elle en effet, il va de soi que les « retombées sociales », en termes de résultats concrets, pour un niveau de transfert donné, sont bien plus grandes lorsque les ressources sont dirigées vers les individus et les ménages se trouvant tout au bas de l’échelle de distribution des revenus. Cibler les groupes les plus pauvres et définir les ayants droit via des critères appropriés, permettraient donc de maximiser les bénéfices sociaux d’une dépense publique (Mkandawire, 2005).

Or, rien ne prouve que les effets sociaux des programmes ciblés soient plus grands que ceux des politiques sociales à caractère universel. En revanche, les statistiques montrent que plus étendue est la couverture sociale, plus les effets distributifs d’une dépense publique sont élevés (Ocampo, 2008). De même, l’histoire sociale, les expériences passées ou actuelles montrent que ce sont les pays qui ont adopté ou adoptent des politiques sociales à caractère universel, qui enregistrent les progrès les plus nets en termes de réduction des inégalités et affichent les indices les plus performants en matière de développement humain.

Les politiques sociales ciblées promues par la Banque mondiale prêtent aussi le flanc à de nombreuses critiques. Celles-ci portent essentiellement sur la difficulté de définir les groupes cibles sur base de critères clairs et objectifs, sur la forte stigmatisation dont peuvent être l’objet les bénéficiaires de ces programmes ou encore sur les divisions sociales que la distribution ciblée des dépenses publiques peut générer. A un autre niveau de critique, certains soulignent aussi que le risque est grand que les montants affectés à ces programmes se traduisent par une diminution des budgets alloués à d’autres politiques aux bénéfices sociaux avérés.

Mkandawire, directeur de l’Unrisd, va plus loin encore en estimant que l’investissement dans la création d’institutions et de mécanismes de ciblage non seulement mine les capacités de l’État à fournir un service universel, mais obscurcit également la nécessaire réflexion qui doit être menée sur la redistribution juste et l’équité des politiques sociales (2006). Sur ce point, il est rejoint par l’économiste colombien Ocampo, pour qui la priorité internationale donnée au ciblage des politiques sociales conduit à mettre l’accent sur la définition technique des instruments bien davantage que sur les principes qui doivent guider l’action sociale de l’Etat (2008).

Assurément, certaines politiques sélectives ou de ciblage ne sont pas sans produire des résultats sociaux substantiels. Mais, comme le fait remarquer Ocampo, les programmes de ciblage qui génèrent l’impact social le plus important sont justement ceux qui tendent à élargir le spectre des bénéficiaires, donc à s’universaliser, ou/et qui s’articulent avec des politiques à caractère universel, à l’instar du programme Bolsa Família au Brésil (Ibid.).

Au-delà de la question des retombées sociales, les politiques publiques universelles présentent, selon Ocampo, cet autre avantage qu’elles sont plus à même de traduire dans la réalité les droits socioéconomiques reconnus dès 1948 dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, étendus depuis dans le Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels. C’est là un élément essentiel. Car en se fondant sur les droits et en adossant la distribution des bénéfices sociaux à la reconnaissance de ces droits communs à tous, les politiques universelles sont de nature à mieux renforcer la cohésion et la citoyenneté sociale. De telles politiques ont également le mérite d’ancrer les politiques sociales dans une véritable stratégie globale de transformation sociale, ce dont seraient incapables les programmes focalisés sur les pauvres (Musi, Afonso, 2008).

Dans cette perspective, la construction d’un modèle social réellement progressiste et novateur dans le Sud ne peut se limiter à la définition d’instruments de ciblage. Ceux-ci devraient n’avoir qu’un rôle subsidiaire. Pour K.P. Kannan, la définition d’un tel modèle dans le Sud doit nécessairement passer par l’élargissement du concept de protection sociale. Le modèle qu’il propose combinerait, quels que soient les institutions et les mécanismes mis en place au niveau local, une sécurité sociale de base (Basic Social Security) accessible à tous et fondée sur les droits, et une sécurité social contingente (Contingent Social Security) destinée à faire face aux besoins les plus urgents (Kannan, 2007).

Financement des politiques sociales

Reste que l’obstacle principal à la mise en œuvre de politiques sociales à caractère universel est la carence des moyens budgétaires. L’argument, on l’a vu, est régulièrement avancé par la Banque mondiale pour défendre et promouvoir dans les pays en développement les programmes de transfert ciblé de revenu. Or, il va sans dire que les politiques d’ajustement portent une lourde responsabilité dans l’érosion de l’assise financière des États. Afin d’encourager les investissements étrangers, les pays du Sud ont été invités à assouplir considérablement la fiscalité sur le travail, les revenus et le capital. Pour s’insérer dans l’économie internationale, ils ont également été contraints de réduire les taxes sur les importations. Autant d’orientations qui se sont traduites par une perte nette de recettes fiscales. Dans le même temps, pour équilibrer leur budget, ils ont été encouragés à adopter une fiscalité de type indirect (impôts sur la consommation par exemple) et à miser sur une taxation des exportations supposées connaître un nouveau boom.

Pour la Banque mondiale et le FMI, il allait de soi que les perspectives de croissance, la hausse des niveaux de consommation et l’augmentation des exportations et importations allaient assainir et renforcer les finances publiques. La réalité aujourd’hui dans le Sud est tout autre, surtout là où le décollage tant annoncé ne s’est pas produit. Dans la plupart des cas, les capacités budgétaires des États ont fondu comme neige au soleil. La dérégulation du marché financier a encouragé l’évasion fiscale. Et l’insertion accrue des économies locales au sein des marchés internationaux rend les recettes fiscales d’autant plus dépendantes des brusques oscillations des cours.

La diminution des emplois publics, l’explosion concomitante du travail informel et la mise en place d’un régime fiscal particulièrement généreux ont également pesé de tout leur poids sur la diminution des revenus de l’État. Si bien que la dette de nombreux pays du Sud n’a cessé de s’alourdir, empêchant la progression des investissements dans les politiques sociales, la fourniture et l’extension des services.

Cette situation limite toute perspective de mise en œuvre d’une stratégie de développement national qui se veut à la fois durable et ambitieuse dans ses objectifs sociaux. Briser ce carcan exige non seulement une réorientation de la politique économique, mais aussi une réforme en profondeur des régimes fiscaux promus jusqu’ici par les institutions internationales.

Afin de tendre vers une universalisation de la protection sociale, d’étendre la couverture des services de base, d’améliorer la qualité des prestations publiques, de mieux asseoir les politiques sociales dans la durée, il faudra nécessairement passer par le renforcement de l’assise budgétaire des États, une diversification des recettes et surtout une augmentation du poids de la fiscalité, sans pour autant alourdir la charge fiscale pesant sur les bas revenus.

D’emblée, l’alternative qui s’impose est la construction d’un régime d’imposition progressif sur les revenus, les rentes et les capitaux, soit un système qui tende vers une répartition juste et équitable de la charge fiscale, via notamment des transferts horizontaux et verticaux de revenus. Un tel dispositif demanderait également la mise en place d’institutions de recouvrement efficaces, de même que l’élaboration de mécanismes permettant de lutter contre la fraude et l’évasion fiscale (Ocampo, 2008 ; Musi, Afonso, 2008).

Jusqu’à présent, peu d’avancées ont été réalisées en ce sens, même là où les gouvernements ont fait de la question sociale leur priorité. Aussi le Brésil et l’Argentine financent-ils leurs politiques sociales essentiellement sur les recettes d’exportation. La Bolivie et l’Équateur sur les recettes tirées des nationalisations. De même, le gouvernement vénézuélien mise principalement sur la rente pétrolière pour financer les « missions », au risque de faire dépendre leur financement, comme pour les pays cités plus haut, du marché international dont on connaît les brusques soubresauts. Or, faut-il le rappeler, la justice sociale est aussi une question de justice fiscale. En Amérique latine, par exemple, où les inégalités sont liées pour une bonne part au déséquilibre de la structure d’imposition et de répartition, les hauts revenus échappent le plus souvent à l’impôt [8].

Cohérence sociale et articulation des politiques publiques

Les pays qui ont atteint en un temps relativement bref des niveaux de bien-être social parfois très élevés, sont ceux qui ont assigné à leur politique sociale des objectifs nationaux autres que la réduction de la pauvreté, comme la cohésion, la justice ou encore l’équité sociale. Ce sont ceux aussi qui ont su articuler étroitement à ce projet, leurs autres politiques publiques dans une stratégie globale de développement (Unrisd, 2007). Bref, ce sont les États qui ont veillé à donner la plus grande cohérence « sociale » à leurs actions.

Un projet national qui se veut réellement transformateur et progressiste ne peut donc se contenter de mesures à caractère assistantiel ou palliatif. L’action sociale de l’État doit aussi s’exercer à des niveaux (économique, fiscal, juridique, etc.) qui dépassent le domaine des politiques sociales stricto sensu. Les régimes de protection des travailleurs, les normes et les règles qui leur sont liées, le salaire minimum, les garanties et droits syndicaux, les subsides divers, la fiscalité sur les revenus et le capital, le contrôle sur les ressources locales, la politique de logement, l’accès universel à l’éducation et aux services sanitaires, l’infrastructure, etc., sont autant de champs qui répondent aussi aux objectifs de développement social.

Or, l’attention portée parfois de manière quasi exclusive à la lutte contre la pauvreté et à la définition de programmes ciblés sur les plus pauvres contribue à éluder le débat sur l’indispensable articulation de ces champs et la nécessaire cohérence « sociale » des politiques publiques. Pire, elle aboutit à segmenter ou à cloisonner et conduit les institutions internationales et les gouvernements à mener des politiques contreproductives dans leurs effets sociaux.

C’est particulièrement frappant en ce qui concerne les politiques de la Banque mondiale, laquelle, contre vents et marées, exhorte les État du Sud à privatiser totalement ou partiellement (sous forme de partenariats public-privé) leurs services publics (santé, éducation, énergie, distribution d’eau), au nom de l’efficacité et du recouvrement des coûts, au risque d’en limiter l’accès aux populations les plus pauvres ; prône des mesures de flexibilisation du travail quitte à précariser davantage les travailleurs ; recommande une politique fiscale généreuse pour le capital ; et plus largement encore, reste attachée à la poursuite d’une politique économique orthodoxe génératrice d’inégalité et d’insécurité sociale.

Certes, une poignée de pays du Sud dirigés par des gouvernements progressistes ont pris l’initiative de se distancier des directives des institutions internationales, en élaborant leur propre projet de développement social et en réinvestissant activement des domaines laissés au marché et aux acteurs privés. Mais il faut bien l’admettre, les stratégies menées par ces États sont également ambivalentes. Tout en multipliant les initiatives sociales, le Brésil et l’Argentine continuent par exemple à pratiquer une politique très orthodoxe sur le plan économique. Ces pays restent par ailleurs d’ardents défenseurs de la libéralisation agricole et de l’agrobusiness, malgré le drame social qui se joue dans leurs campagnes.

En dépit de leurs projets visant à étendre les filets de sécurité sociale, les gouvernements sud-africain et indien poursuivent parallèlement leurs stratégies de libéralisation et de privatisation au grand dam des mouvements sociaux (Chakraborty, 2006). Et même là où l’action publique se fonde sur un discours de rupture à forte tonalité sociale, les stratégies développées s’accordent parfois mal aux intérêts sociaux. Il en va ainsi du Venezuela, où l’importation massive de produits agricoles et alimentaires, rendus bon marché grâce à la rente pétrolière, a considérablement amoindri les retombées sociales de la réforme agraire et des mesures prises par le gouvernement Chávez pour accompagner et encadrer les paysans (Saint-Upery, 2008). Cela montre combien il est essentiel de penser la cohérence « sociale » des politiques publiques.

Politiques sociales et démocratie

Les exemples d’instrumentalisation des politiques sociales par des gouvernements autoritaires ou des démocraties de pure forme sont légion. Les politiques sociales sont alors conçues par ces régimes, non pas comme des mécanismes de distribution et de redistribution, mais comme des armes pour coopter, capter l’électorat, asseoir leur légitimité, s’assurer le soutien de la population ou d’un groupe social en particulier, obtenir la paix sociale ou pour faire passer certaines réformes douloureuses et peu populaires. Ainsi, en Indonésie, l’instauration d’une couverture sociale minimale, sous forme d’allocations universelles, a surtout permis au gouvernement de briser la résistance populaire aux réformes économiques initiées au même moment sous les directives de la Banque mondiale et du FMI (Sumarto, dans cet ouvrage).

De même, l’introduction en 1997 en Bolivie du programme Bono Solidario, un système non contributif de pension, a permis au gouvernement Gonzalo Sánchez de Lozada de s’assurer l’appui politique nécessaire pour faire passer son projet de privatisation des services publics, en promettant à grand renfort de publicité que les recettes tirées des privatisations serviraient à financer les pensions (Barrientos, Hulme, 2008). Plus récemment, les émeutes de la faim qui ont ébranlé une quarantaine de pays en 2008, et la crainte largement partagée que la hausse des prix alimentaires exacerbent les tensions sociales, ont pressé les gouvernements à prendre des mesures d’urgence souvent très gourmandes financièrement et de peu d’intérêt en termes de développement social (Delcourt, 2008).

Cette instrumentalisation des politiques sociales appelle à attirer l’attention non seulement sur la cohérence des politiques qui sont menées, mais aussi sur les liens entre politiques sociales, démocratie, société civile et rapports sociaux.

A l’évidence, il est difficile d’établir une corrélation entre progression de la démocratie et extension de la couverture sociale. Certains régimes autoritaires ont par exemple mené des politiques sociales très audacieuses, alors que des régimes démocratiques se montrent incapables de répondre au défi social ou n’ont qu’un agenda social très limité (Unrisd, 2008). De même, la mise en place, dans de nombreux pays, d’un cadre démocratique formel et l’introduction des réformes de bonne gouvernance n’ont pas toujours, voire rarement, débouché sur une meilleure articulation entre politiques publiques et intérêts sociaux, contrairement aux prévisions des institutions financières internationales.

En Afrique par exemple, malgré d’indéniables avancées démocratiques depuis la fin de la Guerre froide, les progrès sociaux ont été pratiquement inexistants. Menées au même moment que les réformes démocratiques, les politiques de libéralisation et d’ouverture ont en revanche accru l’écart, déjà abyssal, entre les politiques et les intérêts sociaux ; et aggravé les antagonismes entre l’État et la société civile au prix d’une détérioration du bien-être général (Mengisteab, 2008).

S’il n’y a pas de liens de causalité directe entre démocratie et développement social, il y a malgré tout de bonnes raisons de supposer que des politiques sociales habilement conçues puissent renforcer la démocratie, tout comme la démocratisation peut contribuer à élargir le spectre de l’intervention publique en laissant davantage s’exprimer les intérêts des groupes sociaux (Unrisd, 2008). Dans l’histoire, les mouvements sociaux ne se sont-ils pas amplement servis de la démocratie pour réclamer de véritables politiques sociales ?

Encore qu’il faille ici envisager la démocratie non pas comme une entité purement formelle ou abstraite, mais comme un espace concret de luttes et de conflits dans lequel les populations ont la possibilité d’imposer un réel rapport de force, tout en contrôlant l’action de l’État. Cela doit nécessairement passer par la construction de dispositifs réellement démocratiques et participatifs qui permettent l’expression des diverses revendications sociales et garantissent surtout leur traduction dans des politiques nationales. Un tel projet ne peut se limiter à la définition de simples mécanismes consultatifs, comme le prévoient les DSRP. Bien entendu, il appartient aussi aux mouvements sociaux et à la société civile de se mobiliser activement pour élargir ces espaces.

Conclusion

D’après Social Right Watch, plus de la moitié de la population mondiale ne bénéficie d’aucune forme de protection sociale et une large part de l’autre moitié n’est couverte que très partiellement [9]. Dans ces conditions, il est inévitable que le moindre choc économique externe débouche sur un véritable désastre social et humain, comme l’ont montré les crises asiatique et argentine, la crise alimentaire de 2008 dont les Nations unies estiment qu’elle a fait basculer plus de 850 millions de personnes en plus dans l’extrême pauvreté, et la débâcle récente des marchés financiers dont les conséquences sociales se font déjà gravement sentir dans le Sud. Les prévisions n’invitent d’ailleurs guère à l’optimisme. Ainsi, selon l’OCDE, le travail informel qui concerne déjà 1,8 milliard de personnes pourrait atteindre en 2020 deux tiers de la population active dans le monde, voire plus si la crise s’aggrave. D’où une croissance prévisible de la pauvreté, ces travailleurs ne bénéficiant souvent d’aucune prestation sociale (2009).

La montée de la pauvreté, la croissance des inégalités et les désastreuses prévisions de l’impact social de la crise manifestent pleinement l’échec du projet néolibéral, où le marché est supposé tout réguler, y compris la sphère sociale. Certes, depuis le début de la décennie, un consensus international s’est dessiné sur la nécessité pour les gouvernements d’initier de nouvelles politiques sociales. Mais les réformes proposées restent minimalistes. Axées sur la gestion et la protection contre les risques, elles se présentent bien plus comme des outils techniques que comme des instruments de transformation sociale.

De même que l’État est envisagé principalement comme un cadre politico-administrativo-gestionnaire neutre et désincarné, sans relief ni couleur, ces initiatives sont dépourvues de toute dimension conflictuelle, politique et symbolique. Enfin, la perspective qui les sous-tend, la réduction de la pauvreté, n’interroge guère ou très peu les rapports sociaux, et moins encore le rapport entre le social et l’économique. Mesures de type palliatif ou assistantiel, elles sont loin de répondre au défi central des inégalités et de l’injustice sociale.

Or, la politique sociale peut être un formidable moyen de lutter contre les inégalités et toutes les formes d’injustice sociale. A condition elle n’ait pas seulement vocation d’assurer une protection contre les risques, mais rééquilibre aussi les rapports sociaux, apportant aux groupes et aux individus les supports sociaux (droits et garanties) nécessaires à leur action et le statut constitutif d’une nouvelle identité sociale. Aussi peut-elle être un puissant ferment de citoyenneté et de cohésion sociale (Castel, 2003). Un tel projet ne peut se former sans un imaginaire social puissant fondé sur un corps de valeurs et de principes, sur une volonté politique forte et un large soutien populaire. L’« État, comme le faisait déjà remarquer Max Weber, est loin d’être un organe neutre de gestion des affaires courantes…[C’est] une entreprise politique à caractère institutionnel » (1959).

Quelles que soient leurs configurations et le projet qui les porte, ces entreprises politiques menées dans le Sud n’en sont pas moins contraintes par l’environnement international. Les structures de l’économie mondiale, l’intégration et la libéralisation des marchés, le démantèlement des protections ou encore la concurrence fiscale qui prive l’État de ses principaux moyens d’action, limitent considérablement le spectre de l’intervention publique et le choix des initiatives vouées à la poursuite d’intérêts sociaux.

La perspective de construire dans le Sud de véritables États sociaux, capables de lutter efficacement contre les inégalités et l’injustice sociale, ne pourra donc que passer par une réforme en profondeur du système international. Et non pas se contenter des demi-mesures proposées par le G20 en avril 2008, ni de cette « nouvelle alliance entre marché et État » envisagée par le premier ministre britannique Gordon Brown, dans laquelle l’État est appelé seulement à modérer les excès du marché. Ce dont nous avons besoin, selon Walden Bello, c’est bien plus d’un nouveau paradigme de l’organisation sociale qui tende vers l’égalité et le contrôle démocratique et participatif de l’économie à un niveau national comme international (2008).

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Notes

[1Le pacte social qui fondait ces politiques visait notamment à rassembler toutes les forces sociales derrière le projet national. Dans des pays très fragmentés sur le plan ethnique, linguistique et culturel, à l’instar des pays africains, l’État a principalement orienté son investissement social dans des politiques éducatives en vue surtout de bâtir et conforter l’identité nationale (Adésínà, 2007).

[2Le Sommet de Copenhague avait délimité 4 domaines d’intervention : assurer un accès universel aux services sociaux de base ; donner à tous, hommes et femmes, la possibilité de s’assurer des moyens de subsistance sûrs et durables et de jouir de conditions de travail correctes ; promouvoir des systèmes de protection sociale et promouvoir l’intégration sociale (Palier, Prévost, 2006).

[3De là aussi, l’importance de plus en plus grande donnée par les bailleurs de fonds internationaux et les coopérations nationales aux aides budgétaires et sectorielles, de manière à renforcer l’assise budgétaire des États et leur permettre ainsi officiellement de mener à bien leurs propres stratégies de lutte contre la pauvreté (Cf. Zurbriggen, 2008).

[4La conception de la Banque mondiale du développement social s’appuie sur trois « principes opérationnels » clés : l’inclusion sociale, la cohésion sociale et la responsabilité des institutions. Ces principes doivent respectivement permettre un accès égal des individus et des groupes aux opportunités économiques, politiques et sociales ; la volonté et la capacité à agir collectivement et pacifiquement ; l’obligation, pour ceux qui détiennent le pouvoir et les ressources collectives, de rendre des comptes et de servir l’intérêt public de manière efficace et équitable (Palier, Prévost, 2006).

[5En matière de retraite, la Banque mondiale propose toujours un modèle de pension à trois piliers qui combine trois systèmes différents. Un pilier administré entièrement par l’État et financé à partir des recettes publiques offrant aux groupes les plus pauvres, sous certaines conditions, un revenu minimal garanti ; un pilier obligatoire de capitalisation individuelle administré par le privé et enfin un pilier volontaire, également sous administration privée.

[6Cela étant, les disparités régionales restent très importantes en Amérique latine, malgré les progrès réalisés. Ainsi, selon le pays considéré, entre 10 et 80% de la population dispose d’une couverture sociale. Au Paraguay, par exemple, à peine 21,5% de la population jouit d’une protection sociale (Alemany, 2007).

[7L’Unrisd définit la politique sociale comme « (…) une intervention de l’État qui se répercute directement sur la protection sociale, les institutions sociales et les rapports sociaux. (…) alliée à la politique économique, [elle] poursuit des objectifs sociaux et économiques nationaux. La politique sociale doit répondre à quatre préoccupations majeures : distribution, protection, production et reproduction. Elle doit s’intéresser aux effets redistributifs de la politique économique, protéger les populations des aléas du marché et des changements dus à l’âge, accroître le potentiel productif des membres de la société, réconcilier la reproduction avec d’autres tâches sociales, et assumer une part de la charge de reproduction » (2007).

[8En Amérique latine la charge fiscale équivaut à la moitié à peine de celle de l’ensemble des pays de l’OCDE (17% contre 36% du PIB). La disparité la plus grande concerne principalement l’impôt direct (5% en Amérique latine contre 15% pour les pays de l’OCDE) et les contributions de sécurité sociale (3% en Amérique latine et 9% pour les pays de l’OCDE). Le Banque mondiale elle-même estime que la charge fiscale en Amérique latine devrait être augmentée de 4 points, en particulier via l’augmentation de l’impôt sur les personnes physiques, pour respecter la norme internationale du rapport entre imposition et revenu (Ocampo, 2008)

[9A peine une personne sur cinq dans le monde disposerait en réalité d’une couverture relativement adéquate (Alemany, 2007).

Retour de l'Etat. Pour quelles politiques sociales ?

Retour de l’Etat. Pour quelles politiques sociales ?

Cet article a été publié dans notre publication trimestrielle Alternatives Sud

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