Politiques de pêches au Brésil : du néodéveloppementisme à la reprise néolibérale

L’arrivée du Parti des travailleurs à la tête du Brésil en 2003 annonçait une meilleure prise en compte des droits et revendications des pêcheurs artisans. Hélas, si des avancées sociales ont été enregistrées, les politiques « néodéveloppementistes » de Lula, puis de Dilma, se sont vite centrées sur la croissance de la pêche industrielle et de l’aquaculture. Le gouvernement putschiste de Temer a ensuite accéléré le tournant néolibéral entamé dès 2014.

L’arrivée du Parti des travailleurs à la tête du Brésil en 2003 annonçait une meilleure prise en compte des droits et revendications des pêcheurs artisans. Hélas, si des avancées sociales ont été enregistrées, les politiques « néodéveloppementistes » de Lula, puis de Dilma, se sont vite centrées sur la croissance de la pêche industrielle et de l’aquaculture. Le gouvernement putschiste de Temer a ensuite accéléré le tournant néolibéral entamé dès 2014.

L’élection en 2003 de Luiz Inácio Lula da Silva, candidat du Parti des travailleurs (PT), à la présidence de la république brésilienne avait suscité l’espoir que soient mises en œuvre des politiques en faveur des classes populaires. Dans le secteur de la pêche, l’adoption de mesures qui puissent bénéficier aux travailleurs de la pêche artisanale était également très attendue.
Au cours des huit années de la présidence de Lula (2003-2011), un certain nombre d’actions et de programmes ont effectivement été conçus et mis en œuvre par le gouvernement dans le secteur de la pêche. Mais si l’on analyse ces mesures de manière rigoureuse, on s’aperçoit que les pêches artisanales ont certes reçu plus d’attention qu’autrefois, mais pas autant qu’on aurait pu l’espérer. Non seulement le sous-secteur de la pêche artisanale n’a pas été celui qui a profité le plus de ces nouvelles mesures gouvernementales, mais en plus, les actions entreprises en faveur des autres sous-secteurs, qui se sont ajoutées à diverses omissions, se sont avérées très préjudiciables pour les pêcheurs artisans.
Durant les premières années de la présidence Dilma Rousseff (2011-2016), une certaine continuité politique a pu être observée par rapport à son prédécesseur, mais en 2014, les choses changèrent du tout au tout : le Brésil devint alors le théâtre d’une âpre dispute politique qui a, à son tour, généré une apparente polarisation dans la société, entre ceux qui défendaient les avancées sociales et économiques du modèle néodéveloppementiste [1] mis en œuvre par les gouvernements Lula et Dilma ; et ceux qui exigeaient une nouvelle orientation, réclamant, entre autres, un train de réformes néolibérales au nom du maintien de la croissance économique et de la lutte contre l’inflation.
Cette apparente polarisation entre deux projets en dispute s’est diluée au début du second mandat de Dilma Rousseff, avec la nomination d’un ministre des finances néolibéral et l’annonce d’un ajustement fiscal qui levait complètement le voile sur la direction qu’allait prendre la présidente, aux antipodes de ses promesses électorales. Comme nous avons pu l’observer, ni le PT ni la présidente ne se sont montrés capables de résister à une corrélation de forces défavorables, comme l’a montré la grave crise politique qui s’est installée dans le pays, elle-même exacerbée par le pouvoir législatif fédéral.
Cette crise politique est venue se greffer sur une profonde crise économique, précipitée quant à elle par la chute des prix internationaux des matières premières qui avaient été le moteur de la croissance économique brésilienne au cours des deux dernières décennies. Cette double crise a finalement débouché sur l’impeachment de la présidente par un coup d’État institutionnel, et l’arrivée au pouvoir du vice-président Michel Temer le 31 août 2016. Durant cette période trouble de « transition » ont été mises en place de nombreuses mesures régressives qui touchent l’ensemble des travailleurs et des secteurs populaires. Plusieurs d’entre elles s’en prennent ainsi frontalement aux droits des pêcheurs artisans, lesquels avaient pourtant été consolidés jusqu’à la fin du premier gouvernement Dilma.

Va-et-vient des politiques des pêches avant la période Lula-Dilma

Avant le premier gouvernement Lula, la politique de la pêche au Brésil est passée par trois phases distinctes d’institutionnalisation, caractérisées par des lignes d’action différentes qu’il importe de bien avoir à l’esprit pour comprendre la politique actuelle. La première période, entre 1964 à 1989, fut caractérisée par un modèle de développement de type modernisateur, irresponsable sur le plan environnemental. Au cours de la période suivante, de 1989 à 1998, le gouvernement, en réaction, a opéré un grand tournant, en mettant sur pied une politique essentiellement « conservationniste ». La troisième période, de 1998 à 2003, a quant à elle été marquée par de nombreuses disputes institutionnelles, les tentatives de relance du développement de ce secteur étant alors freinées par les dispositifs environnementaux.
De 1964 à 1989, période qui englobe celle du gouvernement militaire (1964-1985), l’organisme responsable du secteur était la Sudepe, pour « Superintendance pour le développement des pêches. Celle-ci avait mis en œuvre une politique développementiste axée principalement sur le développement de la pêche industrielle, en lui accordant, entre autres, de nombreux incitants fiscaux et exonérations d’impôts, sur base de la Loi sur la pêche de 1967. Au cours de cette même période, diverses mesures de modernisation ont également concerné le secteur artisanal, parmi lesquelles le financement de la motorisation de la pêche, encore que cet investissement n’occupait qu’une place minime dans l’ensemble des programmes mis en œuvre.
Sur le plan économique, cette politique a permis au secteur de la pêche extractive de connaître la croissance la plus élevée et la plus continue de son histoire, mais d’un point de vue environnemental, cette « industrialisation » a aussi débouché sur la surexploitation des principales ressources, illustrée de manière emblématique par l’effondrement des stocks de sardines brésiliennes. La crise des ressources, à laquelle s’est ajouté l’éclatement de plusieurs affaires de détournement d’argent public et de corruption a finalement eu raison de la Sudepe.
En 1989, juste après le retour de la démocratie et l’adoption de la nouvelle constitution (1988), les fonctions de la Sudepe ont été attribuées à une nouvelle structure : l’Institut brésilien de l’environnement et des ressources naturelles renouvelables (Ibama). L’Ibama est ensuite devenu le principal organe exécutif du ministère de l’environnement, créé en 1992. Au cours de cette période qui court jusqu’en 1998, c’est donc l’administration fédérale en charge de l’environnement qui était responsable de la politique de la pêche. Dans un contexte marqué par l’adoption de mesures néolibérales qui freinaient certains types d’investissements publics, l’accent fut davantage mis sur des politiques conservationnistes. C’est ainsi que toutes les mesures incitatives pour un développement de l’activité, considérées en bloc comme destructrices, ont été supprimées, tandis qu’étaient créés divers instruments de gestion visant à réduire l’effort de pêche et à protéger certaines espèces.
La troisième période commence en 1988 avec la mise en place du Département de la pêche et de l’aquaculture (DPA) au sein du ministère de l’agriculture, une initiative interprétée comme une tentative de soustraire le secteur aux préoccupations environnementales et relancer le programme développementiste. S’est alors ouverte une période de violents conflits institutionnels entre le ministère de l’agriculture et l’Ibama, pour la répartition des compétences en matière de réglementation et de gestion des ressources halieutiques, et à propos de l’orientation des investissements dans la filière pêche. Finalement ceux-ci se sont orientés vers le développement des pêches industrielles et de l’aquaculture commerciale d’espèces carnivores principalement.
Tout au long de ces trois périodes, focalisées tout autant sur le développement du secteur industriel, la conservation et la préservation des ressources, le secteur artisanal n’a pratiquement pas été la cible d’actions gouvernementales spécifiques. La condition sociale des pêcheurs artisans, leur contribution à l’économie et à la sécurité alimentaire, la diversité de leurs formes culturelles de vie sont demeurées absentes ou à la marge des préoccupations gouvernementales.
Au bout du compte, les orientations développementistes et conservationnistes privilégiées par les différents gouvernements, auxquelles s’ajoutait l’absence de politique substantielle en faveur de la pêche artisanale, ont contribué à maintenir les pêcheurs artisans et leurs communautés dans des conditions de vie très précaires. Ces pêcheurs sont ainsi devenus les principales victimes d’une crise de la ressource halieutique dont ils n’étaient pas les principaux responsables. Face à la concurrence inégale et conflictuelle de la pêche industrielle et de l’aquaculture commerciale, ils ne pouvaient qu’être condamnés à la pauvreté.

Réorganisation institutionnelle de la politique des pêches sous le gouvernement Lula

Lorsque le président Lula a installé son premier gouvernement, en 2003, on espérait qu’il agisse en faveur de la pêche artisanale, laquelle fournit plus de la moitié de la production nationale, emploie directement 700000 personnes et en fait vivre près de 2 millions. Les principales mesures prises par son gouvernement dans le cadre de sa nouvelle politique des pêches ont été les suivantes : création d’un organisme sectoriel spécifique et, une année plus tard, adoption d’une nouvelle loi sur la pêche, création de nouveaux espaces de dialogue et canaux de concertation entre le gouvernement et la société civile, incorporation dans la structure en charge du développement du secteur de fonctions de réglementation et de gestion environnementales auparavant confiées à des organismes essentiellement environnementaux.
En 2003, le président Lula a également institué un nouveau Secrétariat spécial pour la pêche et l’aquaculture (SEAP) ayant rang de ministère, qui deviendra en 2009 le ministère des pêches et de l’aquaculture (MPA). D’où bien entendu une augmentation de ses ressources humaines et financières, un élargissement et un renforcement de ses capacités institutionnelles. En matière d’espaces de dialogue avec la société civile impliquée dans le secteur, le gouvernement créa deux organismes importants : le Conseil national de l’aquaculture et de la pêche (Conape), une structure collégiale permanente et de nature consultative instituée en 2003 dans le cadre du SEAP, et les fameuses Conférences nationales.
Précédées au niveau des différents États de la Fédération par des conférences moins importantes au niveau des États fédérés auxquelles sont conviés les différents secteurs de la société civile, elles constituent un mécanisme permettant de faire remonter jusqu’au plus haut niveau les demandes et griefs de la base, dont ceux des pêcheurs. Le Conape est composé de cinquante-quatre membres, parmi lesquels vingt-sept sont désignés par la société civile tous les deux ans pour siéger dans ses assemblées (quinze représentants des mouvements sociaux des travailleurs, quinze représentants du secteur commercial et deux issus des milieux universitaires et de la recherche), les vingt-sept autres venant d’organismes publics impliqués dans les politiques des pêches. Au cours de la période analysée, le Conape s’est réuni deux ou trois fois l’an, a organisé trois Conférences nationales sur la pêche et l’aquaculture (en 2003, 2006 et 2009), plus une Conférence des travailleuses de la pêche et de l’aquaculture en 2004.
La création de ces espaces de participation constituait certes une importante avancée démocratique dès lors que pouvaient s’y exprimer toutes les doléances populaires, mais rien ne garantissait que ces dernières soient finalement prises en compte dans l’élaboration des politiques publiques. Par ailleurs, ces espaces de participation et de concertation (en particulier quand les participants étaient nombreux) pouvaient être utilisés par le gouvernement comme une preuve manifeste de l’appui populaire à ses propres objectifs ou comme un moyen d’engranger des voix sur le plan électoral. Ils pouvaient donc aussi constituer un mécanisme de légitimation de politiques ne profitant guère aux classes ouvrières et pouvant même leur nuire. À vrai dire, aux quatre conférences sur la pêche qui ont été organisées, tous ces ingrédients étaient présents à des degrés divers.
En 2009, en même temps que la création du ministère, un nouveau cadre juridique pour les pêches a été approuvé ; il s’agissait de la Loi n°11.959 qui instituait la Politique nationale pour le développement durable de la pêche et de l’aquaculture. L’un des principaux changements apportés par cette restructuration juridique était l’incorporation de compétences en matière d’administration des pêches et de gestion de l’aquaculture dans les attributions du MPA. Jusque-là, ces compétences étaient réparties entre le SEAP, le ministère de l’environnement (MMA) et l’Ibama, le plus grande pouvoir d’influence restant cependant aux mains des organismes environnementaux.
Le SEAP estimait alors que les activités de ces organismes constituaient un obstacle au nouveau coup de fouet qu’il souhaitait donner à la pêche industrielle et surtout à l’aquaculture. Après des années de tensions et de conflits, la nouvelle loi sur la pêche attribuait finalement au MPA la coordination de la gestion des pêches et des processus de réglementation, tandis que les organismes environnementaux était relégués à un rôle secondaire, en tant que « collaborateurs » dans le Système de gestion partagée des ressources halieutiques qui prévoyait aussi la participation de scientifiques et des principaux utilisateurs des ressources.
Cette réorganisation institutionnelle participait en fait d’une action politique du gouvernement fédéral, conforté et légitimé par la participation et le soutien des pêcheurs artisans et d’autres secteurs de la pêche et de l’aquaculture, qui visait à rouvrir la voie à une reprise de la production halieutique. La création du nouveau ministère et, avec elle, l’approbation d’une nouvelle législation et surtout l’affaiblissement des obstacles environnementaux n’auraient guère été possibles sans cette accumulation de forces.

Croissance économique par le développement de l’aquaculture et la pêche industrielle

Les objectifs de la politique des pêches ont été orientés par le gouvernement dans le sens d’une consolidation de la croissance de la production (l’objectif principal), comme cela était annoncé dans le premier Projet politique du SEAP, présenté suite à la première Conférence nationale de la pêche et de l’aquaculture de 2003, et inscrit en 2008 dans le premier plan systématique pour le secteur de la pêche intitulé « Plus de pêche et d’aquaculture ». Au nombre des objectifs de cette politique, il y avait aussi la modernisation du secteur, tant au niveau de la capture que de la transformation et de la commercialisation, et secondairement l’amélioration des droits sociaux et des revenus des pêcheurs artisans.
Prenant acte de la surexploitation des stocks des zones côtières (mais sans pour autant engager d’efforts particuliers pour inverser la tendance), le gouvernement a choisi d’encourager la pêche industrielle océanique à accroître sa production, arguant qu’il existait dans les eaux profondes des marges pour une telle croissance. Dans le domaine de la pêche extractive, le gouvernement a misé sur les sociétés de pêche industrielle plutôt que sur les artisans pour atteindre les résultats escomptés en matière de croissance de la production.
Pour stimuler celles-ci, plusieurs initiatives ont été prises. Le programme « Profrota » prévoyait des crédits visant à encourager la construction de navires et la constitution d’une flotte nationale pour l’exploitation de la zone économique exclusive (ZEE) brésilienne, afin d’accroître la production de thons et d’autres espèces apparentées (thonidés notamment). Cette flotte devait se substituer aux navires étrangers qu’il fallait jusqu’à présent affréter, permettant ainsi au pays de conserver la main sur les ressources que s’appropriaient ces navires étrangers. Il est bon de rappeler ici aussi que le programme Profrota finançait aussi le remplacement de bateaux industriels opérant sur des stocks côtiers de crevettes, de vivaneaux, de piramutaba (pagre vaillant) à condition de démolir les bateaux les plus vieux. Mais les résultats escomptés par ce programme n’ont pas été au rendez-vous : seules huit unités ont été financées alors qu’il était prévu initialement d’en financer près de 130.
La pêche industrielle a également été la principale bénéficiaire du Programme de subvention du gasoil que le gouvernement a essayé par la suite d’étendre aux pêcheurs artisans, sans grand succès d’ailleurs en raison de difficultés opérationnelles. En fait, on peut dire sans hésitation que ce programme, en s’adressant surtout à la pêche industrielle, a contribué à rendre économiquement viable une pêche qui n’était pas durable sur le plan environnemental et à exacerber les conflits entre pêche industrielle et pêche artisanale.
L’expansion du crédit au secteur de la pêche a été une priorité gouvernementale. Elle s’est consolidée dans la foulée du lancement en 2010 du premier Plan de récolte des ressources aquatiques. De nouvelles lignes de crédit ont été débloquées et les montants totaux accordés à la pêche et l’aquaculture industrielles ont été augmentés. Dans le même temps, le gouvernement a cherché à inclure davantage les pêcheurs artisans dans le Programme national pour l’agriculture familiale (Pronaf), le système de crédit destiné spécifiquement à aider les petits producteurs, mais cette initiative s’est heurtée à de multiples obstacles et de nombreux problèmes opérationnels.
Les données relatives à la politique des crédits mis à disposition dans le cadre du MPA montrent qu’un montant équivalent à environ 811 millions de dollars a été engagé de 2003 à 2010, pour un total de 212662 contrats. Mais elles ne précisent pas la nature des bénéficiaires et ne permettent donc pas de connaître les sommes qui ont été réellement attribuées à chaque sous-secteur, ni les montants destinés à l’achat d’engins de capture, de bateaux ou de moteurs.
Le gouvernement commença aussi à prêter de plus en plus d’attention au secteur de l’aquaculture ; lorsque le MPA a fait sauter les barrières établies par les organismes environnementaux et repris en main la réglementation des activités d’aquaculture, il a entrepris par la même occasion une démarcation des parcs aquacoles et réalisé des plans locaux de développement de la mariculture. À partir de là, l’aquaculture a fini par être considérée comme le sous-secteur le plus à même d’assurer la croissance de la production, ce qui devait lui donner une place absolument prioritaire dans la politique gouvernementale.
Le MPA a ainsi cédé au secteur aquacole, contre paiement ou non, de nombreux espaces aquatiques publics à des particuliers, tout en encourageant des dynamiques d’intégration verticale de la chaîne de production dans l’aquaculture, via le développement et adoption de nouvelles techniques de production. Si l’attribution de concessions aquacoles, sans contrepartie, a bénéficié aussi – et surtout – aux petits producteurs et pêcheurs artisans, reste que cette politique a encouragé la privatisation des eaux intérieures (continentales) et marines. D’où le risque que l’initiative se retourne finalement contre les pêcheurs artisans en faisant notamment disparaître leurs espaces traditionnels d’activités.
Pourtant, le gouvernement refusait d’admettre qu’il y avait là un conflit possible et continuait à prétendre que les pêcheurs allaient pouvoir, grâce à son aide, se transformer en aquaculteurs. Pour lui, les restrictions imposées par la crise de la ressource pouvaient être contournées grâce à l’agriculture, qui permettraient aux pêcheurs d’améliorer pour de bon et leurs revenus et leurs conditions de vie. Le projet principal de ce gouvernement en matière de développement des pêches, à savoir le développement de l’aquaculture, revenait en fait à demander aux pêcheurs artisans qu’ils cessent de pêcher et d’être pêcheur.
En dépit de cela, il faut bien souligner que depuis la création du SEAP, le discours du gouvernement prétendait assidûment qu’une attention particulière était accordée aux pêches artisanales. À première vue, la répartition sectorielle du budget du SEAP sur la période 2003-2009 militait dans ce sens.


Tableau 1

Sources : Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), Ministério da Pesca e Aquicultura (MPA), Brasília, 2010.

Les chiffres globaux montrent en effet que les pêches artisanales ont reçu la part la plus importante des investissements/dépenses (36%) devant le secteur industriel (26%) et l’aquaculture (14%.), le reste représentant des dépenses administratives et de publicité. Mais si l’on prend en compte le nombre de bénéficiaires réels dans chaque secteur, les choses changent du tout au tout. Les 700000 pêcheurs artisans du pays recevaient en fait bien moins que les quelques milliers d’entrepreneurs industriels, vu qu’on recense tout juste 5000 navires dans ce sous-secteur.
Il faut aussi rappeler qu’au cours de cette même période, le SEAP n’avait pas encore levé les obstacles environnementaux décourageant de déploiement massif de l’aquaculture. De fait, les sommes à destination de ce sous-secteur étaient également bien plus importantes considérant son poids relatif. Mais ce qui nous importe ici de rappeler c’est que les pêcheurs artisans n’étaient pas (contrairement à ce qu’affirmaient les discours officiels) les principaux bénéficiaires de l’aide publique au secteur de la pêche. Les chiffres le prouvent largement.

Actions en faveur de la pêche artisanale : objectifs limités

Quelle était véritablement la politique gouvernementale à l’égard des pêches artisanales ? On l’a vu, la principale mesure prise par le gouvernement fut d’améliorer l’accès des pêcheurs artisans au crédit dans le cadre du Pronaf. Mais les montants de ces prêts, leurs conditions et certaines mesures complémentaires ont canalisé ces ressources vers le remplacement de l’équipement de pêche existant et non pas vers l’acquisition de nouvelles capacités, une mesure qui aurait eu le mérite d’accroître fortement le potentiel de capture de ce sous-secteur. D’autres actions visaient aussi à diminuer le coût des intrants pour la production, comme la distribution d’équipement servant à la fabrication de la glace ou des subventions pour le carburant, mesures qui se sont révélées finalement peu efficaces.
Certaines initiatives visaient aussi à optimiser, dans la chaîne de production, les opérations en aval de la capture (conditionnement et commercialisation) : distribution d’outillage en kit pour la transformation initiale (nettoyage, filetage…), de camions réfrigérés pour faciliter le transport vers les centres commerciaux, etc. Enfin, en matière de consommation, le gouvernement a encouragé l’usage du poisson dans les repas scolaires, pour accroître et garantir la demande, et assurer ainsi des prix stables au sous-secteur.
Parallèlement, en 2008, un Plan national d’assistance technique et d’expansion de la pêche était lancé. À l’impulsion donnée à la création d’associations et de coopératives s’ajoutaient ainsi diverses mesures visant à améliorer l’efficacité de la chaîne de production et à réduire les coûts. Enfin, le gouvernement lança des initiatives en matière de formation (programmes d’alphabétisation, cours techniques sur la pêche et l’aquaculture…) qui incorporaient des méthodes et contenus pédagogiques adaptés aux pêcheurs.
Mais ce qui ressortait le plus parmi les actions entreprises pour améliorer les revenus, c’est ce qu’on appelle « l’allocation de fermeture saisonnière » (Seguro Defeso para a Pesca Artesanal) pour la pêche artisanale. Les pêcheurs artisans impliqués dans la capture de certaines espèces se voyaient allouer un montant équivalent au salaire minimum mensuel (d’environ 340 dollars au taux de 2013) pendant les périodes d’interdiction de la pêche, qui peuvent durer de deux à six mois l’année et qui sont destinées à favoriser la reproduction et à maintenir les stocks.
Lancée en 1991 comme un outil de gestion des pêches, cette politique a connu un développement exponentiel durant les deux gouvernements du président Lula. Le SEAP a largement facilité l’accès à ce dispositif, mais en n’ayant pas fait les contrôles indispensables, il a poussé bon nombre de personnes qui ne pêchaient pas les espèces concernées à demander quand même cette prestation sociale. Nombre de personnes qui n’étaient pas dans le métier (simplement apparentées le plus souvent) s’étaient également frauduleusement inscrites comme bénéficiaires potentiels de cette politique.
Cet outil de gestion environnementale n’en était pas moins devenu, par voie de conséquence, un solide vecteur de politique redistributive conçue et facilitée par le SEAP et le ministère de la pêche et de l’aquaculture (MAPA), et financée par le ministère du travail et de l’emploi. L’évolution des chiffres (voir graphique 1) est éloquente sur ce point. Elle montre l’augmentation significative du nombre de personnes enregistrées comme pêcheurs professionnels, et l’augmentation encore plus forte des sommes déboursées pour l’« allocation de fermeture saisonnière » au cours de la période 2003-2009. Cette augmentation marquée des dépenses s’explique aussi par la revalorisation du salaire minimum national (77 dollars en 2003, 291 en 2010).

Graphique 1
Évolution des sommes distribuées (en R$) et nombre de bénéficiaires entre 1994 et 2009

Ces données indiquent que le principal objectif de la politique gouvernementale pour la pêche artisanale était la réduction de la pauvreté à travers l’augmentation des revenus, obtenue essentiellement par l’amélioration de la chaîne de production et la réduction de la dépendance par rapport aux intermédiaires. C’était là une action positive et nécessaire, mais limitée par le fait même qu’aucune de ces mesures ne revêtait un caractère global ou systématique. Les initiatives étaient plutôt fragmentaires, dispersées, isolées, et peu aptes à modifier de façon significative le vécu des communautés de pêche.
Considérant le volume d’argent public distribué dans le cadre de « l’allocation de fermeture saisonnière » à une grande partie du sous-secteur, cette mesure apparaissait comme l’action principale entreprise par le gouvernement en faveur de la pêche artisanale au cours de la période considérée. Mais le caractère redistributif de cette mesure demeurait encore limité, ne fût-ce que parce qu’elle ne s’était pas instituée en mécanisme universel et qu’elle n’était pas exempte de dysfonctionnements qui remettaient en question sa légalité et partant sa continuité. Ce qui passait pour une politique spécifique en faveur de la pêche artisanale n’était en réalité qu’une politique de redistribution sur le court terme. Si elle contribuait effectivement à réduire la pauvreté et à améliorer « dans l’immédiat » les conditions de vie dans les communautés de pêche, elle s’avérait totalement insuffisante pour traiter réellement la fragile situation structurelle des pêches artisanales sur le moyen et le long terme.

« Néodéveloppementisme » et hausse de la vulnérabilité de la pêche artisanale

Ces caractéristiques de la politique actuelle des pêches correspondent au modèle de développement promu par les gouvernements Lula et Dilma, et que certains qualifient de « néodéveloppementiste ». Ce modèle se caractérise par la mise en œuvre d’une combinaison d’actions gouvernementales volontaristes pour stimuler la croissance économique, principalement au moyen de grands travaux d’infrastructures et l’octroi de crédits publics à des agents économiques considérés comme aptes à les mobiliser, le tout associé à une politique de répartition des revenus grâce à des prestations sociales qui ne sont ni universelles ni permanentes, mais qui dans l’« immédiat » stimulent la consommation, renforcent le marché intérieur et génèrent un excès de confiance dans l’avenir dans les secteurs populaires. Dans le secteur de la pêche, ce modèle trouve son expression dans la priorité accordée à la pêche industrielle et de plus en plus à l’aquaculture, de même que dans le caractère avant tout social et distributif des politiques en faveur des pêches artisanales.
Il n’en restait pas moins que les grands projets d’infrastructure (barrages hydroélectriques, ports, routes, opérations publiques ou privées, extraction pétrolière, bassins à crevettes, complexes miniers et industriels, etc.) encouragés par le gouvernement affectaient de plus en plus les pêches artisanales. Or, celles-ci ne bénéficiaient d’aucune protection particulière susceptible de garantir la permanence de leurs territoires et de leurs modes de vie. Non seulement les pêcheurs artisans n’étaient pas les bénéficiaires premiers de l’aide publique, mais cette politique des pêches, en accordant à l’aquaculture une attention prioritaire, a entraîné un début de privatisation des espaces aquatiques qui finira sans nul doute par rendre non viables les pêcheries artisanales. Derrière un discours qui se voulait social et responsable sur le plan environnemental, et malgré une réduction immédiate de la pauvreté, l’action gouvernementale a ainsi contribué, ces dernières années, à accroître la vulnérabilité des communautés de pêcheurs artisans et à aggraver la situation d’injustice environnementale qu’elles subissent depuis de longues années.
Dans ces circonstances, un groupe significatif de pêcheurs artisans organisés s’est résolu à adopter une posture très critique vis-à-vis du gouvernement. En 2010, leur démarche critique a abouti à la création d’un nouveau mouvement national autonome qu’ils nommèrent le MPP (Mouvement des hommes et des femmes de la pêche artisanale). Deux ans plus tard, en 2012, ce mouvement lança la première grande Campagne nationale pour une régularisation des territoires des communautés de pêche traditionnelles, dans le but de faire approuver une Loi d’initiative citoyenne pour la reconnaissance et la délimitation des espaces terrestres et aquatiques à la base de la subsistance de ces populations.
La reconnaissance de leurs droits sur ces territoires et sur les ressources qu’ils renferment est considérée comme une condition sine qua non pour assurer la durabilité de la pêche artisanale, de même que la permanence des moyens d’existence traditionnels de ces communautés. La lutte pour ces droits illustre de manière exemplaire la résistance des pêcheurs artisans brésiliens confrontés au modèle de développement promu par les gouvernements Lula et Dilma, qui a accentué finalement leur marginalisation.

Ajustements sous la présidence Dilma : haro sur les droits des pêcheurs artisans

Cédant à l’agenda néolibéral de ceux qui exigeaient une réduction drastique des dépenses publiques, au nom du maintien de la croissance et de la lutte contre l’inflation, le second gouvernement de la présidente Dilma Rousseff s’est caractérisé par un changement radical de conduite politique. Les ajustements réalisés sont alors apparus comme des attaques frontales contre une série de droits acquis par les travailleurs, après l’adoption notamment d’une série de mesures touchant directement la protection sociale (pensions, les aides aux chômeurs, etc.) et en particulier celle des pêcheurs artisans.
Deux décrets promulgués par le gouvernement s’en prenaient plus spécifiquement aux droits sociaux des pêcheurs artisans : les Décrets n°8424 et n°8425 datés de 2015. Tous deux modifiaient les règles d’accès à l’assurance-chômage en général, et à l’« allocation de fermeture saisonnière » en particulier. Pour bénéficier de cette allocation, les pêcheurs artisans doivent désormais prouver qu’ils ont exercé sans interruption une activité de pêche et, en tant que telle, qu’ils ne perçoivent pas d’autres revenus. En outre, ne sont plus considérés comme ayants droit que les pêcheurs exerçant une activité de capture, les décrets stipulant clairement que la couverture n’est guère extensible aux activités d’appui et aux membres de la famille. Comme ils le mentionnent aussi explicitement, les pêcheurs artisans percevant l’« allocation de fermeture » n’ont plus accès non plus à l’allocation «  bolsa familia » et aux autres prestations continues liées à l’assistance sociale. Qui plus est, la durée maximale de prestation de cette allocation a été ramenée à cinq mois, alors même que la période de fermeture peut être bien plus longue.
Le Décret n°8425 fixe de nouveaux critères d’admission au Registre national de la pêche et les conditions d’accès à l’exercice de l’activité au Brésil pour les embarcations et les personnes physiques et juridiques. Entre autres, il définit le pêcheur artisanal professionnel comme une personne qui exerce une activité de pêche à des fins commerciales, l’effectue de manière autonome ou sous le régime de l’économie familiale et s’appuie sur ses propres moyens de production ou sur ceux d’autrui, via des accords de partenariat portant sur des embarcations ne pouvant pas dépasser un tonnage brut de vingt tonneaux.
En prévoyant un tonnage limite qui ne correspond guère à la réalité des communautés de pêche artisanale dans le pays, cette définition cherche manifestement à vider de sa substance la notion de pêche artisanale et partant, à encourager le processus de subordination des pêcheurs artisans à la pêche industrielle. Selon le Mouvement des pêcheurs artisans, qui a rejeté avec vigueur cette mesure, les embarcations utilisées par les pêcheurs artisans au Brésil n’excèdent en effet guère plus de dix tonneaux.
Reste que le grand pas en arrière effectué par le décret n°8425 est de limiter l’accès à la catégorie de pêcheur professionnel à ceux qui exercent une activité de capture. En renvoyant les autres actifs du secteur dans la catégorie des « travailleurs et travailleuses d’appui à la pêche artisanale », il entend manifestement réduire le nombre de bénéficiaires aux prestations sociales prévues pour le secteur et à les affaiblir politiquement, en créant de nouvelles divisions en son sein et dans leurs luttes.
Ne reconnaissant pas à leur activité de pêche le caractère d’économie familiale, et tout particulièrement la manière propre dont les communautés de pêche artisanales s’organisent socialement et culturellement, ce nouveau dispositif touche encore plus directement les femmes pêcheurs, lesquelles sont généralement actives dans des activités entendues comme « activités d’appui ». Cet ensemble de transformation dans la régularisation des activités de pêche et dans les règles qui définissent les conditions d’accès des pêcheurs aux prestations et aux droits sociaux renvoie à une conception exclusivement sectorielle de la pêche, qui ignore les aspects sociaux, culturels, économiques et historiques de la pêche artisanale.
Or, les communautés de pêcheurs artisans au Brésil présentent une grande diversité. Elles sont l’expression d’un héritage social pluriel en lien avec les processus historiques de formation de notre territoire. Trahissant des influences indigènes, africaines, portugaise et açoréenne, elles forment une mosaïque de groupes culturels hétérogènes, à l’instar des Jangadeiros du Nordeste, des Caiçaras localisés entre Rio de Janeiro et le littoral nord du Paraná, des Ribeirinhos au Nord, et des communautés de pêche d’ascendance açoréeenne du Sud du pays, pour ne citer que quelques exemples.
L’origine et la trajectoire historique de ces communautés de pêcheurs leur donnent des caractéristiques qui vont bien au-delà de la pratique « professionnelle » de la pêche. Leur activité est intrinsèquement liée à leur identité culturelle. La pratique de la pêche fait partie de la tessiture de la vie quotidienne de ces populations. Elle compose des modes de vie spécifiques, traditionnels, dont la reproduction se poursuit vaille que vaille entre résistance, assimilation et transformation (en lien avec la société). La différence est tellement évidente que ces communautés de pêcheurs ont été reconnues comme « traditionnelles » dans le cadre de la Politique nationale des peuples et communautés traditionnels, créée en 2007.
Et cette intégration inclut, dans la perspective de reproduction sociale de ces populations, la pluralité, à savoir la pratique d’autres activités économiques que la pêche, en fonction du contexte social environnant. Exiger que le pêcheur artisanal ait comme seule source de revenus l’activité de pêche pour accéder à l’allocation saisonnière de fermeture et, même, pour obtenir son statut officiel de pêcheur professionnel qui l’autorise à pratiquer l’activité, témoigne d’une méconnaissance profonde de la réalité socio-économique de ces communautés, lesquelles recourent généralement aussi à d’autres activités, soit pour une raison culturelle comme dans les communautés d’agriculteurs-pêcheurs, soit par nécessité de recherche d’un complément de revenu pour faire face à la crise des ressources halieutiques, occasionnées en grande partie par l’incapacité de l’État à promouvoir une gestion durable des pêches.
Dans le contexte des communautés de pêcheurs, où l’intégralité du travail et de la reproduction sociale se font de manière familiale et collective, la place de la femme a longtemps été rendue invisible et son rôle dévalorisé au prétexte que les femmes « aident » leur mari à travailler à la confection et à l’entretien des équipements, au nettoyage et à la commercialisation du poisson, et même lorsqu’elles le secondent dans l’activité de capture. Ce n’est qu’au travers de nombreuses luttes que les femmes pêcheuses sont parvenues à affirmer leur identité, à démontrer l’importance de leur rôle et obtenir ainsi de nombreuses avancées dans la conquête de leurs droits.
Dans cette dynamique, l’Articulation nationale des femmes pêcheuses (ANP), fondée en 2006, a joué un rôle fondamental. Parmi ces conquêtes, on peut justement pointer l’élargissement des concepts de « pêche » et de « pêcheurs » dans la loi des pêches approuvée en 2009, qui inclut dans ces catégories, outre ceux qui sont actifs dans la capture, tous les travailleurs et travailleuses qui interviennent avant et après la capture. Si cette loi a largement bénéficié à l’époque aux femmes pêcheurs, les dernières mesures du gouvernement les touchent à nouveau de plein fouet, dès lors qu’elles perdent de facto leur statut de pêcheur et en viennent à n’être plus considérées que comme des « travailleuses d’activités d’appui », exclues donc des bénéfices et des droits associés à leur précédent statut. Les femmes pêcheurs sont les premières à faire les frais du changement simultané dans la définition des travailleurs de la pêche et dans les règles d’accès à « l’allocation de fermeture saisonnière ». Un retour en arrière qualifié de machiste et de mise sous tutelle des femmes par l’ANP dans sa « Lettre des femmes pêcheurs à la présidente Dilma » (2015).

Démembrement institutionnel : suppression du Ministère de la pêche

En octobre 2015, la présidente Dilma a annoncé une réforme ministérielle qui a abouti à la suppression de huit ministères, dont le MPA. Bien que depuis la transformation du SEAP en MPA, en 2009, celui-ci soit resté à la merci des négociations politiques, ait été utilisé comme monnaie d’échange et ait connu des administrations qui n’ont fait que des pas en arrière en matière de gestion des pêches, nul doute que sa suppression aura un impact potentiellement négatif sur la pêche artisanale. De fait, les fonctions du MPA ont été absorbées par le Ministère de l’agriculture (MAPA), lequel est le plus fidèle représentant des intérêts de l’agrobusiness, ne laissant ainsi que peu de perspectives pour le développement et le renforcement de la pêche artisanale.
La première action du MAPA par rapport à la pêche (probablement déjà élaborée sous le MPA) a été la suspension, pour 120 jours, de plusieurs « fermetures /interdictions », par le biais de l’ordonnance interministérielle MAPA/MMA n°192 d’octobre 2015. Sont concernés entre autres, le Bassin amazonien, celui du Rio Parnaíba, de la piracema des bassins du Maranhão et du Ceará, la collecte des huîtres à São Paulo et au Paraná et la capture du bar dans les États de Espírito Santo et Bahia.
Impliquant des milliers de pêcheurs des eaux continentales, ces mesures feraient partie d’une stratégie qui aurait été mise en place afin de contourner le paiement de l’allocation dans la foulée des coupes budgétaires opérées par le gouvernement. Cette ordonnance assurait que les pêcheurs seraient réenregistrés durant la suspension et que les périodes de fermeture seraient revues. On perçoit bien qu’il s’agit là d’une tentative de délégitimer le droit à l’auto-reconnaissance de leur identité des pêcheurs artisans face à l’État, lequel cherche à réduire le nombre de pêcheurs enregistrés et donc ses dépenses. Le réenregistrement n’a d’ailleurs pas encore eu lieu près d’un an après l’adoption de la mesure.

Du putsch institutionnel à l’approfondissement de l’agenda néolibéral

L’année 2016 fut marquée par le processus d’impeachment de la présidente Dilma Roussseff. Accusé à tort de crime de responsabilité, au terme d’un procès orchestré au Parlement par une majorité de circonstance, qui avec l’appui des médias dominants et du pouvoir judiciaire, cherchait à délégitimer la volonté issue des urnes, cet impeachment ne fut rien d’autre qu’un coup d’État institutionnel se donnant une apparence de légalité. Avec l’écartement définitif de la présidente, le vice-président Michel Temer a été projeté à la tête du pays. D’emblée, il a annoncé un train de mesures qui affecteront de manière encore plus intense la population la plus pauvre et la plus dépendante des services publics. Parmi elles, figurent la Proposition d’amendement à la Constitution 241 (PEC 241) et le PEC 287.
Récemment approuvé, le PEC 241, intitulé « Nouveau régime fiscal », prévoit une révision complète de la formule des dépenses publiques et plus spécifiquement des dépenses primaires, qui interdit une augmentation des dépenses réelles du gouvernement durant les vingt prochaines années, si ce n’est leur ajustement à l’inflation. Dans la pratique, cela revient à geler les investissements dans les services publics de base comme la santé et l’éducation aux niveaux actuels, alors même que ces services sont déjà précaires et leurs budgets totalement insuffisants pour répondre aux attentes croissantes de la population. L’avenir s’annonce donc bien sombre, avec une précarisation croissance. Il ne fait guère de doute ici que les pêcheurs artisans, l’un des groupes sociaux plus vulnérables de la société brésilienne, figureront parmi les populations les premières frappées par ces mesures. Rappelons ici aussi que les dépenses consacrées au remboursement des intérêts et du service de la dette publique brésilienne ne sont pas soumises à ce plafonnement.
Le PEC 287 qui devrait être approuvé au cours du premier semestre 2017 complétera cette offensive contre les droits sociaux en détricotant les droits des pensionnés. La Proposition prévoit en effet de reculer l’âge minimal de la pension à 65 ans pour les hommes et les femmes, de même que le temps minimum de contribution à 25 ans. Pour prétendre avoir accès au montant intégral de la pension, le retraité devra avoir contribué 49 ans ! Cette réforme du système des retraites prévoit aussi des changements dans le régime de contribution du travailleur rural et du pêcheur artisanal, lesquels auront un impact énorme sur les populations rurales et les pêcheurs qui bénéficient depuis la constitution de 1988 du statut d’« assurés spéciaux ».
Pour cette catégorie, le régime de contribution et l’accès aux prestations sont actuellement différenciés. L’on tient compte en effet de la pénibilité de leur travail physique, de la précarité de leurs conditions socio-économiques et de leur importante contribution à la sécurité alimentaire du pays. Actuellement, la contribution des pêcheurs et des pêcheurs artisans est dépendante des revenus tirés de la commercialisation du poisson et ils peuvent prendre leur pension respectivement à 55 et 60 ans. Or selon les nouvelles règles proposées, ils ne pourront partir à la retraite qu’à 65 ans et leur contribution ne passera plus par la commercialisation, mais aura pour base le salaire minimum, ce qui revient à déconsidérer totalement les particularités liées à ces travailleurs et constitue un recul de leurs droits sociaux.
Il est clair que les mesures qui ont déjà été approuvées ainsi que celles qui devraient être approuvées en 2017 par le gouvernement illégitime vont dans le sens d’une réduction significative des investissements publics, d’une privatisation des services publics, comme la santé et l’éducation, et même dans celui d’une privatisation du système des retraites qui obligera les travailleurs à adhérer à une pension complémentaire pour éviter une perte de revenu à la pension. Car c’est bien un agenda néolibéral qui est en train de s’imposer au détriment des conditions de vie et des droits sociaux de la majorité des Brésiliens.

Conclusion

En guise de conclusion, on peut affirmer qu’au Brésil, les travailleurs en général et les pêcheurs artisans en particulier sont en train de perdre, de façon rapide, des bénéfices et des droits conquis historiquement. La période Lula-Dilma s’est caractérisée par l’octroi d’une part significative de ces bénéfices et par une reconnaissance de leurs droits, pour lesquels l’organisation des pêcheurs, hommes et femmes, et leurs luttes ont joué un rôle fondamental. Reste que le modèle de développement mis en place qui, dans le domaine de la pêche a privilégié surtout les secteurs industriels et l’aquaculture, et se focalisaient principalement sur des mesures « redistributives » pour les pêcheurs artisans, vient de démontrer tragiquement ses limites et sa fragilité, les conditions économiques et politiques rendant sa poursuite intenable.
Le démantèlement de cette politique avait certes déjà commencé sous le gouvernement Dilma. Mais, aujourd’hui, le gouvernement « putschiste » néolibéral, instauré mi-2016, a non seulement poursuivi ce démantèlement, mais il entend aussi progresser rapidement dans le détricotage des bénéfices sociaux et des droits fondamentaux que les travailleurs – parmi lesquels, les pêcheurs artisans – ont conquis de haute lutte lors de phases historiques antérieures, tout au long du 20e siècle. Face à cette situation et à des perspectives sombres, résister et accumuler les forces nécessaires pour contrer ce retour en force de l’agenda néolibéral constitue le plus grand défi pour l’avenir.


Notes

[1Nous qualifions de « développementiste » un modèle économique étatiste (de type keynésien) qui promeut simultanément croissance économique et redistribution des revenus, dans le but de réduire le chômage, la pauvreté et les inégalités, mais qui, dans le même temps, ménage, voire renforce les privilèges des secteurs agroexportateur et financier.

Entre terre et mer, quel avenir pour la pêche ?

Entre terre et mer, quel avenir pour la pêche ?

Cet article a été publié dans notre publication trimestrielle Alternatives Sud

Voir