Ghana : participation syndicale flouée aux « stratégies de réduction de la pauvreté »

La participation des syndicats ghanéens à la définition des stratégies de réduction de la pauvreté sous l’égide du FMI et de la Banque mondiale répond au double souci d’y représenter les travailleurs et d’y imprimer leurs revendications d’équité sociale, de travail décent et de répartition des richesses. Le bilan est négatif. Floués et mal préparés, les syndicats n’ont pu y infléchir les orientations libérales du « consensus de Washington ».

Le Ghana compte parmi les pays pauvres d’Afrique et d’autres parties du monde qui ont été amenés à préparer des « Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté » (DSRP). La préparation de ces documents a débuté au Ghana en 2001. En février 2002, les DSRP-Ghana étaient prêts à être mis en œuvre. Comme dans les autres programmes promus par les institutions financières internationales (IFI), le principe sous-jacent de la stratégie pour la réduction de la pauvreté est le « consensus de Washington », fondé sur l’idéologie néolibérale du « tout au marché ».

De l’opposition à la participation au DRSP

Les IFI et leurs collaborateurs gouvernementaux garantissent cependant qu’il existe des différences fondamentales entre les « Facilités pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance » (FRPC) [1] et les politiques d’ajustement structurel. Ils affirment que les FRPC, à la différence des politiques d’ajustement structurel, mettent en avant une participation large au sein des pays et une plus grande appropriation des stratégies par ces derniers. Ils soutiennent également que les FRPC favorisent la constitution de budgets nationaux dans l’intérêt des pauvres et de la croissance ; qu’elles sont plus flexibles au niveau fiscal ; plus sélectives en conditionnalité ; qu’elles insistent sur une gestion prudente des ressources publiques et surtout, qu’elles encouragent une analyse de l’impact social des principaux ajustements macroéconomiques et réformes structurelles.

Ces caractéristiques sont censées être intégrées aux DSRP. Mais ce n’est pas le cas pour les DSRP du Ghana. Les prescriptions macroéconomiques ne tiennent pas compte des conséquences sociales et n’accordent que peu d’attention aux problèmes socioéconomiques importants tels que la répartition des revenus, capitale aux yeux des syndicats. Cela explique pourquoi le Trades Union Congress (TUC, Congrès syndical du Ghana [2] ) a, dans un premier temps, fait opposition à toute initiative liée aux FRPC, car il avait de sérieux doutes sur les DSRP et sur l’engagement du gouvernement à promouvoir le développement social et à consulter la société civile. Selon l’organisation syndicale, le DSRP constituait le prolongement des politiques d’ajustement structurel sous un nom différent. La société civile a été totalement exclue des consultations parallèles qui se sont tenues à Washington entre le gouvernement et les IFI et qui devaient déterminer les politiques à exécuter et les critères et points de référence pour mesurer la performance économique du pays.

En dépit de ces appréhensions, le TUC s’est finalement engagé à participer sans réserve à la stratégie de réduction de la pauvreté aux côtés d’autres organisations de la société civile. Quelles sont les raisons de la volte-face du TUC ? La première réside dans la volonté de garantir des politiques économiques susceptibles d’accroître les revenus de la population et de les amener à un niveau convenable moyennant la création d’emplois décents, tout en développant un système d’éducation et de formation de qualité. Le TUC considère comme essentielle la participation active de la population aux décisions qui affectent sa vie et celle des communautés, et promeut la démocratie participative. Et, par-dessus tout, il souhaite que l’objectif ultime des politiques soit de donner la possibilité à chaque individu de vivre une vie plus saine, plus longue et plus satisfaisante.

Suite à l’expérience pénible des travailleurs pendant près de vingt ans d’ajustement structurel dans le pays, et suite à des politiques intérieures fortement influencées, pour ne pas dire élaborées, par les IFI, les dirigeants du TUC ont pris conscience que les DSRP allaient devenir l’instrument politique fondamental pour l’administration du pays et, par conséquent, le seul moyen d’assurer que les problèmes de développement humain soient pleinement intégrés dans les politiques. Le TUC a donc décidé de s’engager sans réserve dans le processus et d’encourager d’autres organisations de la société civile à faire de même.

Par ailleurs, le TUC a toujours soutenu que personne ne peut mieux représenter les travailleurs que les travailleurs eux-mêmes. C’est pourquoi il doit participer au processus afin de garantir que les problèmes sociaux relatifs au travail décent, à la sécurité et à la santé des travailleurs, aux droits de négociation collective, de liberté syndicale ainsi qu’à d’autres normes sociales reconnues internationalement, soient abordés dans le document définissant la politique à suivre. Une fois encore, l’expérience qu’ont tirée les travailleurs de l’ajustement structurel a servi de guide et a permis aux dirigeants du TUC de prendre une décision ferme : le mouvement syndical n’allait pas à être le spectateur imperturbable de politiques qui allaient être appliquées au Ghana ; il devait participer au processus pour garantir que les DSRP-G tiennent compte des préoccupations des travailleurs.

Modalités de la participation syndicale au DSRP

Depuis qu’il a décidé de participer au processus des DSRP, le TUC y a contribué à plusieurs niveaux. Nous en citons quelques-unes parmi les plus importantes. Au cours de la phase de formulation, le mouvement syndical était représenté dans certaines des équipes établies pour analyser le scénario de la pauvreté et donner la priorité aux actions pour la réduction de la pauvreté. En vue de recueillir la position de ses affiliés de manière à l’intégrer dans les DSRP, le TUC a animé un atelier sur l’emploi et le développement des ressources humaines au cours duquel des questions relatives aux droits du travail, à l’équité sociale et à la répartition des revenus ont été examinées minutieusement. Des recommandations ont ensuite été soumises à la Commission nationale de planification du développement (CNPD) chargée d’élaborer les DSRP.

Le mouvement syndical, comme d’autres organisations de la société civile, a participé aux forums qui furent organisés par la CNPD pour fixer les priorités en matière de réduction de la pauvreté. Le TUC fut parmi les premières organisations à soumettre ses commentaires sur le premier avant-projet de DSRP. Il a ainsi pu soulever d’importantes questions à propos des normes du travail, du besoin d’équité dans les politiques fiscales et d’investissement, de la sécurité sociale et des pensions, de la problématique du traitement équitable des sexes, de la nécessité de se rapporter au droit dans les programmes de réduction de la pauvreté et, surtout, de la répartition équitable des revenus. Ces questions étaient soit tout à fait inexistantes dans l’avant-projet, soit elles n’étaient pas explicites.

Dans le cadre des DSRP, le gouvernement a organisé un dialogue économique national pour étudier toutes les informations rassemblées au cours du processus de consultation et tenter de parvenir à un consensus sur les priorités à poursuivre dans les DSRP. Le TUC et ses 17 affi liés furent bien représentés lors de ce dialogue et le mouvement syndical a déclaré officiellement et publiquement son engagement dans le processus des DSRP. La stratégie est maintenant au stade de la mise en œuvre et le TUC a une nouvelle fois pris part à la planification du projet ainsi qu’à plusieurs activités d’aide sociale directe dans certaines régions déshéritées.

On pourrait conclure de ce qui précède que le TUC et l’ensemble de la société civile ont été autorisés à prendre part à toutes les phases et à tous les niveaux du processus des DSRP. Cela n’a pas été le cas. Une fois le dialogue économique national terminé, la participation de la société civile a été limitée de façon radicale pendant le stade préliminaire, alors que les objectifs spécifiques de la réduction de la pauvreté étaient établis et que les lignes directrices étaient développées pour les ministères, les départements et les agences. Lors de la rédaction de la version définitive des objectifs à inclure dans le budget national, la participation de la société civile était de nouveau minimale. Ces étapes étaient réservées aux « experts » et aux savants conseillers dont le centre d’opération est Washington.

Défis et expériences

Les travailleurs ont-ils atteint leurs objectifs dans leur collaboration au processus des DSRP ? La réponse est négative. Il est toutefois vrai que les syndicats ont tiré un grand nombre de leçons du processus. Le premier enseignement que nous avons tiré est que notre économie n’est pas gérée par notre gouvernement. Bien que la Banque mondiale et le FMI ne soient pas responsables devant la population, il leur a été permis de dépouiller notre gouvernement élu démocratiquement de toutes ses prérogatives politiques, économiques et sociales.

Les DSRP se sont en grande partie révélé être une nouvelle manière d’instituer le « consensus de Washington » : une discipline fiscale stricte et parfois déraisonnable qui écarte les dépenses des services sociaux, une libéralisation, une privatisation et une déréglementation financière et commerciale effrénées. Ces politiques macroéconomiques orthodoxes et périmées ont été glissées furtivement dans tous les DSRP, sous différents noms et sous différentes terminologies en dépit de la résistance farouche des organisations de la société civile du monde entier. Les craintes qu’a exprimées le TUC au début du processus concernant « l’autonomie et l’indépendance du gouvernement à façonner les DSRP » étaient justifiées.

Par ailleurs, force est de constater qu’il ne suffit pas simplement de participer au processus de décision national. C’est le degré d’efficacité de cette participation qui est important, car il donne ou non la possibilité de répondre aux préoccupations de la société civile et des syndicats. Presque toutes les questions spécifiques sur l’emploi, l’équité sociale et la répartition qu’ont posées les syndicats pendant la phase de formulation ont été édulcorées dans le document principal. Elles ont été étiquetées « socialistes » et on a considéré qu’elles n’avaient pas leur place dans les politiques en faveur de la croissance.

De même, bien que les syndicats aient été invités à participer au processus de politique nationale, le cadre et d’autres questions importantes avaient déjà été analysés et, dans certains cas, des conclusions avaient déjà été déposées. Les syndicats étaient dès lors invités à participer au processus dans le seul but de remplir une condition imposée par les donateurs, mais pour laquelle le gouvernement ne montrait guère d’enthousiasme. Dans de telles circonstances, le risque d’approuver sans discussion des politiques qui profiteraient uniquement à l’élite aux dépens de la majorité était évident.

La troisième leçon tirée par le mouvement syndical concerne les capacités techniques limitées pour la participation à des débats politiques aussi complexes. Les DSRP sont des documents très larges qui abordent nombre de politiques publiques, dont les domaines monétaires et fiscaux, l’emploi et le développement des ressources humaines, la gestion de l’environnement et des ressources naturelles, le développement rural et urbain, la problématique du traitement équitable des sexes, la science et la technologie, le commerce international et les questions de gouvernance. La difficulté la plus importante lors de la participation des syndicats au processus de consultation a été la faiblesse de sa préparation technique pour traiter efficacement toutes les questions afférentes à ces différents domaines. Les dirigeants du TUC ont réalisé que, pour influencer les politiques nationales, le syndicat devrait être en position de proposer des politiques novatrices qui prennent la dimension sociale en considération et qui soient viables, crédibles et pertinentes.

Meilleure préparation pour meilleur impact

Le mouvement syndical au Ghana n’a pas été capable de peser suffisamment sur le contenu de la stratégie de réduction de la pauvreté, mais il ne regrette cependant pas d’avoir participé au processus. Sa participation aux DSRP a révélé l’énormité des défis auxquels le mouvement est confronté face à la mondialisation. Le Ghana dépend toujours excessivement du FMI et de la Banque mondiale pour le soutien financier et technique et, dès lors, la direction de l’économie du pays est considérablement déterminée par ces institutions.
Le gouvernement ghanéen a ainsi subi des pressions pour poursuivre la déréglementation du marché du travail et privatiser les dernières entreprises appartenant à l’Etat. En réponse à cela, il a établi une liste d’entreprises publiques à démanteler et a adopté une nouvelle loi pour promouvoir une déréglementation plus importante du marché du travail. Cette loi encourage le travail précaire et prévoit des procédures simplifiées de licenciement. Le marché du travail est donc susceptible d’être libéralisé de plus belle. Ce qui entraînera une nouvelle poussée de l’économie informelle. Les implications négatives de ces politiques sur l’effort de réduction de la pauvreté sont évidentes.

Face à cette approche, le TUC reste malgré tout déterminé à continuer à participer à tous les débats sur les politiques économiques et sociales au niveau national, ainsi qu’au niveau international. Il s’agit d’engager un combat direct avec les autorités et les institutions financières internationales pour avoir un impact sur les politiques menées.


Notes

[1La « Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance » (FPRC) est le guichet par lequel le FMI accorde des prêts aux pays à faible revenu.Les programmes appuyés par la FRPC sont établis sur la base des « Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté » (DSRP) dont les pays ont donc théoriquement l’entière responsabilité.

[2Le Trades Union Congress (Congrès syndical du Ghana) est la principale centrale syndicale nationale du Ghana. Il a été formé en 1945 et compte actuellement près d’un demi-million de membres.

Etat des résistances dans le Sud - 2008

Etat des résistances dans le Sud - 2008

Cet article a été publié dans notre publication trimestrielle Alternatives Sud

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