5e anniversaire du séisme

Europe - Haïti : limites et contradictions de la coopération européenne

En août dernier, l’Union européenne (UE) mettait en ligne l’évaluation de sa politique de coopération avec la République d’Haïti de 2008 à 2012, intégrant donc la période pré et post séisme de 20101. Ce rapport est révélateur tout autant par ce qu’il dit des stratégies européennes que par ses silences et zones d’ombre.

Introduction

Ce document met en relief un triple manque : de synergie, de stratégie et de durabilité. Si le rapport félicite l’UE – à juste titre – d’avoir fait le pari de travailler directement avec l’État haïtien, en vue de son renforcement, il souligne cependant que ce niveau d’intervention est peu ou pas articulé à l’appui aux domaines sociaux d’une part, au soutien à la société civile haïtienne d’autre part. À cette insuffisante convergence, vient s’ajouter le manque d’articulation entre l’aide d’urgence et la phase de réhabilitation, et avec les autres bailleurs [1].

L’évaluation met également en avant les « nombreuses faiblesses en termes de contributions stratégiques » [2], insistant particulièrement sur l’appui budgétaire au gouvernement haïtien, tout en évoquant, de manière plus générale, le partenariat avec l’État, la gestion des risques et désastres, et l’appui à la sécurité alimentaire/agriculture. Enfin, le rapport souligne «  la durabilité faible ou incertaine des acquis », singulièrement dans les secteurs de l’éducation et de l’agriculture.

Cette faible durabilité est due à « la prise en compte insuffisante des dynamiques institutionnelles », mais elle est surtout le résultat des deux principaux défauts signalés dans le rapport, à savoir un manque de cohérence et de convergence entre les approches, institutions et politiques des acteurs (européens et non européens) de la coopération, et un manque de stratégie de l’UE. L’appui spécifique à la sécurité alimentaire et à l’agriculture est significatif à cet égard.

La sécurité alimentaire – pour ne pas parler de la souveraineté alimentaire – revêt un enjeu stratégique fondamental dans un pays où la majorité de la population travaille en milieu rural et où l’agriculture constitue une clé pour sortir le pays du cycle de la dépendance. Or, l’évaluation se montre sévère sur l’appui de l’UE. Il est, en effet, question de résultats « peu convaincants » et d’« actions [...] restées trop dispersées, isolées (sans ancrage institutionnel) et trop limitées dans le temps et l’espace pour pouvoir couvrir de façon cohérente les différentes dimensions de la sécurité alimentaire et assurer une contribution efficace et durable à la sécurité alimentaire du pays ». Et de poursuivre en disant que «  les différents projets, souvent efficaces à court terme, se sont avérés incapables d’assurer la durabilité des bénéfices et, encore moins, à jeter les bases d’une plus grande résilience et d’un plus haut degré de sécurité alimentaire » (pages 40-42). En conséquence, les évaluateurs recommandent « une démarche intégrée et stratégique visant des solutions pérennes ancrées dans les institutions du pays, et mobilisant des ressources importantes sur le long terme » (page 41).

Une analyse partielle et partiale

Le manque de cohérence, de stratégie et de durabilité forme un tout. Ainsi, sans stratégie cohérente, fédérant divers acteurs et thématiques, il s’avère impossible d’assurer la durabilité des résultats. De même, toute action ne prenant pas en compte la convergence de problèmes structurels ne peut être qualifiée de stratégique. Cependant, si le document repère ces carences, il demeure incapable d’en cerner les racines. Prise dans la gangue de la logique néolibérale, l’analyse critique est comme déconnectée des politiques mises en œuvre, et détachée de toute implication pratique.

Ainsi, abandonnant le langage policé, l’évaluation, après avoir cité le contexte géopolitique et la forte dépendance du pays envers l’aide extérieure, évoque « un groupe restreint de familles [qui] contrôle des richesses et des activités économiques rentables du pays et est en mesure d’influencer considérablement tant l’opinion publique que le Parlement » (page vii). Cependant, ces éléments structurant le contexte haïtien, une fois cités, ne semblent plus pris en compte et, de toute façon, demeurent sans influence réelle à l’heure des recommandations. Cela apparaît avec évidence par rapport au contexte économique.

Le rapport reconnaît ainsi que l’«  insécurité alimentaire chronique est à mettre en rapport avec les politiques d’ajustement structurel appliquées depuis 1987, comme la politique de libéralisation qui a sapé le secteur agro-alimentaire en plein essor » (page 39). Et, un peu plus loin, après avoir constaté le maintien de la tendance à la hausse des prix à la consommation – notamment des produits agricoles – ces dix dernières années, il fait ce constat amer : « dans les périodes de crise, une partie importante de la population reste dépendante de l’aide extérieure » (page 41). De manière générale, les évaluateurs rappellent que les Accords de partenariat économique (APE), essentiels instruments de la stratégie de l’UE, visent à intégrer les politiques d’expansion du commerce et d’appui au développement. De plus, « le renforcement de la compétitivité » et la capacité «  d’attirer les investissements directs de l’étranger » sont présentés comme un élément clé, « qui converge par ailleurs avec les objectifs globaux de l’UE » (page 55). Jamais n’est interrogée l’éventualité d’une contradiction entre cet instrument, cette politique économique de libéralisation et cette convergence, d’un côté, le renforcement de la sécurité alimentaire et l’amélioration des conditions de vie des Haïtiennes et Haïtiens, de l’autre. Pas plus que n’est questionné le parallèle entre les politiques libérales actuelles, promues notamment par l’UE, et celles des années 1980 qui, selon les termes mêmes du rapport, constituent «  une contrainte majeure au développement durable du pays » (page 39).

L’évaluation affirme qu’Haïti connaît une nette amélioration de la situation macroéconomique depuis 2010. Pour ce faire, elle se base sur des indicateurs – stabilité économique, croissance, inflation, augmentation des transferts internationaux, etc. – et des analyses (essentiellement celles du FMI), très marqués par les options libérales. Or, ces options – comme leurs prétendus bénéfices, dont les Haïtiens attendent toujours de sentir les effets – sont contestées par nombres d’acteurs et d’études. De plus, elles occultent les liens entre cette politique macro-économique et la dérive autoritaire du régime, ainsi que l’aggravation des violations des droits humains [3]. Dans ces quelques 400 pages d’évaluation, les droits humains sont d’ailleurs le grand absent.

Plutôt que de supposer comme évidente et naturelle la convergence des instruments et politiques libérales de l’UE, d’une part, le développement et les intérêts des Haïtiens, d’autre part, il faudrait interroger cette équation et la mettre à l’épreuve de l’expérience (négative) de ces trente dernières années. De même, il serait urgent de changer le curseur, du niveau macro-économique vers celui des conditions de vie réelle et de la situation des droits humains du peuple haïtien.

« Responsabiliser les acteurs »

Si l’appui de l’UE à Haïti se distingue des autres institutions internationales, dans la mesure où 32 % du financement, entre 2008 et 2012, a été acheminé via le gouvernement haïtien, le secteur privé est de loin le premier bénéficiaire, avec 41 % (les associations et ONG locales et internationales représentent 12 %). Par ailleurs, entre 2008 et 2012, le secteur agriculture/sécurité alimentaire n’a couvert que 9 % du financement de l’UE, comparé aux 35 % pour les infrastructures/transport, et aux 25 % à l’appui budgétaire (étatique). Mais c’est dans sa relation aux associations locales que l’aide européenne apparaît le plus problématique.

Le rapport prétend que l’UE a pris en considération les acteurs non-étatiques, présentés comme le « troisième pilier de la société (à côté des secteurs public et privé) » (page 32). Cependant, dans les faits, l’UE ignore ou instrumentalise largement la société civile haïtienne, à laquelle par ailleurs, elle donne une définition très élastique. L’évaluation ne fait que reproduire cette confusion. Ainsi, parmi les 24 personnes de la « société civile » rencontrées par les évaluateurs, en réalité plus des deux-tiers sont issus d’institutions ou d’ONG internationales, et deux proviennent d’une structure consultative (la CONHANE, Conseil Haïtien des Acteurs Non-Étatiques), mise en place par l’UE dans le cadre de l’accord de Cotonou. La marginalisation des organisations haïtiennes constitue un problème structurel, sur lequel, en décembre 2013, le réseau de la Coordination Europe-Haïti (Co-EH) avait déjà attiré l’attention [4].

D’où la contradiction d’en appeler régulièrement dans cette évaluation à «  responsabiliser les acteurs haïtiens » alors que ceux-ci sont peu pris en compte par l’UE, et que les organes européens ne se distinguent pas par un haut degré de transparence et de redevabilité envers leurs citoyens et, plus encore, envers les Haïtiens. En Europe, l’urgence devrait d’abord être de «  responsabiliser les institutions européennes »... et le marché.

En guise de conclusion

À l’heure des bilans et des recommandations, il convient, en marge de cette évaluation de la politique européenne de coopération avec la République d’Haïti, de rappeler quelques vérités. La configuration actuelle de l’État haïtien – marqué par la faiblesse, la corruption et la dépendance –, objet, avec raison, de toutes les critiques, n’est pas une fatalité, mais le fruit d’une histoire, de choix politiques et de programmes de libéralisation, largement orchestrés par les institutions internationales, dont l’UE.

Certes, il est très difficile de collaborer efficacement avec cet État. Mais il est impossible pour réussir et durer que la coopération ne s’inscrive pas dans la souveraineté du pays et dans des politiques publiques et sociales, pourtant mises à mal par la stratégie commerciale de l’UE elle-même. Les organisations et mouvements sociaux haïtiens sont un levier important pour mettre en place ces politiques, et les institutions qui les portent. À condition toutefois de partir de leurs revendications et de leurs projets, plutôt que de chercher à créer une société civile fonctionnelle, chargée de reconfigurer l’État et le marché, à la mesure de la gouvernance et de la vision néolibérales européennes.


Pour approfondir :

 Haïti : de la catastrophe humanitaire au désastre social

 17 organisations démocratiques et populaires haïtiennes analysent et proposent à l’occasion de la commémoration du 5ème anniversaire du séisme du 12 janvier 2010


Notes

[1« Les liens établis entre actions de développement et actions d’urgence sont restés assez déconnectés les uns des autres et des ponts n’ont pas établis de façon systématique entre les deux domaines », page 54.

[2Notant par ailleurs que « les interventions sectorielles et thématiques ont montré une évidente pauvreté stratégique », page 58.

[3Le mercredi 19 février 2014, dans une Lettre ouverte au président François Hollande à l’occasion de la visite en France de son homologue haïtien, daté du la FIDH (Fédération internationale des ligues des droits de l’Homme), le RNDDH (Réseau national de défense des droits de l’Homme), le CEDH (Centre œcuménique des droits humains) et la LDH (Ligue des droits de l’Homme) soulignaient ainsi « un contexte inquiétant, d’accroissement d’actes de violence et d’intimidation à l’encontre de militants de la société civile qui appellent à la protection des droits humains en Haïti ». Voir http://www.alterpresse.org/spip.php?article16021#.UxRHOfl5NX5.

[4« la CE [Commission européenne] n’a pas consulté de manière significative la grande majorité des organisations de la société civile (OSC) qui travaillent sur le terrain au niveau local en Haïti », page 1. http://www.collectif-haiti.fr/data/file/EPFH/131202%20Document%20pour%20MPEs%20-%20Aide%20au%20developpement%20UE%20a%20Haiti.pdf. Voir aussi http://www.coordinationeuropehaiti.eu/fr. Par ailleurs, les évaluateurs ne mentionnent pas de documents et d’analyses des organisations locales sur les politiques publiques haïtiennes, témoignant par-là même d’une méconnaissance ou d’un mépris. Enfin, il semble qu’aucune association ou ONG haïtienne n’ait assisté à la restitution de l’évaluation à Port-au-Prince.


Les opinions exprimées et les arguments avancés dans cet article demeurent l'entière responsabilité de l'auteur-e et ne reflètent pas nécessairement ceux du CETRI.


Acheminement de l’aide humanitaire européenne dans la capitale Port-au-Prince, dévastée par le séisme du 12 janvier 2010 © Communauté européenne.