Alternatives Sud

Étendre la protection sociale au Sud : défis et dérives d’un nouvel élan

La protection sociale a retrouvé une place de choix dans les politiques de développement, légitimée notamment par une nouvelle génération de programmes non contributifs destinés aux majorités exclues de l’emploi formel. Porté par des acteurs aux profils idéologiques variés, cet agenda vertueux comporte cependant bien des dérives potentielles. A commencer par celui d’une protection sociale instrumentale, chevillée aux réformes de marché.-

La protection sociale est l’objet d’un nouvel engouement dans le chef des gouvernements des pays émergents comme des organisations internationales. [1]Après avoir longtemps disparu des écrans radars pour être considérée comme inabordable en contexte de pauvreté ou incompatible avec une insertion compétitive dans la mondialisation, l’idée d’une prise en charge collective des risques sociaux est réinvestie par une coalition d’acteurs porteurs de visions et d’agendas passablement diversifiés, des gouvernements progressistes d’Amérique du Sud à la Banque mondiale, en passant par les organisations onusiennes, les banques régionales, les agences d’aide, la société civile internationale et les réseaux universitaires de réflexion sur la « croissance inclusive ». Ce développement n’est pas que doctrinal, il reflète autant qu’il promeut la multiplication d’initiatives de politiques publiques dans le champ de la protection sociale au Sud depuis le tournant du millénaire.

Une carence massive de couverture sociale

Malgré cet emballement conceptuel et l’augmentation, depuis quelques années, des niveaux de ressources allouées aux politiques sociales dans certaines régions en développement, la protection sociale au Sud se conjugue globalement sur le mode de la précarité, voire de l’absence pure et simple. Davantage encore que dans d’autres dossiers socio-économiques, le fossé Nord-Sud est béant en matière de couverture sociale. C’est au Nord qu’il faut chercher l’immense majorité des 20% de la population mondiale en âge de travailler bénéficiant d’un niveau de protection sociale « adéquat » selon l’Organisation internationale du travail (OIT), et au Sud que vit l’intégralité des 50% d’individus n’ayant tout simplement accès à aucune protection.

L’ampleur du fossé est d’abord une question de différence de moyens. Si l’on se penche sur les dépenses de protection sociale par habitant, on constate des écarts de l’ordre de un à plusieurs centaines entre les pays d’Europe occidentale et les pays les plus pauvres d’Afrique et d’Asie. Cette différence d’échelle s’explique par la conjugaison des effets de deux décalages : les différences de PIB par habitant bien entendu - 30 000 USD dans l’UE, 4 000 en Thaïlande, 600 au Bangladesh -, mais également les différences de poids des dépenses de protection sociale par rapport au PIB - 29% dans l’UE, 3,6% en Thaïlande et 1,4% au Bangladesh (UE, 2013 ; BAD, 2013).

Le déficit global de couverture sociale qui en résulte doit être envisagé dans ses diverses dimensions. Il concerne tout d’abord l’offre de mécanismes de protection sociale. Bien que des formes de protection existent dans tous les pays, seul un tiers d’entre eux, comprenant 28% de la population mondiale, s’est doté d’un système « complet », c’est-à-dire protégeant contre l’ensemble des risques prévus par l’OIT [2](OIT, 2011). Il s’agit ici essentiellement des pays riches. Seule une poignée de pays du Sud (dont le Brésil, la Colombie, l’Algérie, la Thaïlande) se sont dotés de tels systèmes. Certaines branches sont davantage mondialisées que d’autres - ainsi si la branche « accident du travail » est présente dans quasi tous les pays, la branche « indemnités de chômage » n’existe que dans 54% des pays à revenu intermédiaire supérieur, 35 % des pays à revenu intermédiaire inférieur et seulement 8% des pays à bas revenu (OIT, 2011).

Deuxièmement, les taux de couverture des systèmes existants sont extrêmement faibles, quelle que soit par ailleurs la diversité de leur offre. La Colombie, par exemple, dispose de toutes les branches de la sécurité sociale et pourtant seuls 20% de sa population âgée bénéficie d’une allocation de retraite (OIT, 2011). De fait, la plupart des régimes en place ne protègent que la minorité de la population occupant (ou ayant occupé) un emploi formel et qui, à ce titre, cotise ou a cotisé à un régime d’assurance sociale et/ou bénéficie des obligations incombant à son employeur. Or si dans les pays riches plus de 85% des travailleurs occupent un emploi formel, ce pourcentage tombe à 50% en Afrique du Nord, à 40% en Amérique latine et à 20% en Asie du Sud et en Afrique subsaharienne (OCDE, 2009a). Les taux de couverture suivent donc de près les taux de formalisation du marché du travail : ainsi 10% seulement de la population âgée d’Afrique subsaharienne bénéficie d’allocations de vieillesse, autour de 20% dans les pays populeux d’Asie du Sud et du Sud-Est, et entre 30% et 60% en Amérique latine (OIT, 2011).

Cette corrélation entre couverture et degré de formalisation du marché du travail doit cependant être relativisée. Les régimes non contributifs ou semi-contributifs visant à couvrir la population économiquement incapable de cotiser à un système assurantiel se sont multipliés ces dernières années sur les trois continents du Sud. Plus ou moins ciblés sur les catégories les plus pauvres, ils concernent le plus souvent les pensions de retraite, l’assistance sociale, notamment sous la forme de programmes de transferts monétaires conditionnels, et l’accès gratuit, ou à prix réduit, aux soins de santé. Ainsi le programme « Old Age Pension » d’Afrique du Sud a permis à ce pays d’atteindre un taux de couverture vieillesse de plus de 95%, bien au-delà des 50% de la population active dans le marché du travail formel.

Troisièmement ? le déficit des systèmes de protection sociale au Sud renvoie à la précarité des systèmes mis en place. En d’autres termes, non seulement les ayants droit sont peu nombreux, mais ces derniers doivent régulièrement se contenter d’indemnités insuffisantes et de services de soins de santé de qualité médiocre, quand ils ne se voient pas tout simplement privés des prestations auxquelles ils ont théoriquement droit. En Bolivie par exemple, deux tiers seulement des personnes ayant l’âge requis pour la pension universelle (le « Bono Dignidad ») la perçoivent effectivement, et la majorité des bénéficiaires continuent cependant à travailler du fait de sa faible valeur.

On l’aura constaté, les écarts Sud-Sud en matière de couverture sociale peuvent être aussi significatifs que les différences Nord-Sud. Pour prendre des situations extrêmes, les niveaux de protection dont bénéficient les citoyens de pays du cône sud de l’Amérique latine (Argentine, Uruguay, Chili) ou du Maghreb (Algérie, Tunisie) sont sous bien des aspects plus proches des niveaux d’Europe de l’Est, voire du Sud, que des niveaux d’Afrique subsaharienne, d’Asie du Sud, et même d’Amérique centrale. De même, à l’intérieur de l’Afrique subsaharienne, les différences entre les pays d’Afrique australe (Afrique du Sud, Botswana, Zambie, Namibie, etc.), dont les marchés du travail sont largement formalisés, et le reste du continent sont considérables en termes de couverture vieillesse, d’assistance sociale ou de protection contre les accidents du travail.

Essor des systèmes de protection sociale

Les premiers éléments d’État-providence sont progressivement mis en place dès les années 1920-1930 dans les pays pionniers d’Amérique latine, durant les années d’après-guerre dans l’espace afro-asiatique en voie de décolonisation. Si les systèmes adoptés sont hautement diversifiés dans leur formatage institutionnel comme dans les risques qu’ils couvrent, ils partagent quelques grandes caractéristiques. Tout d’abord ces régimes sociaux sont établis dans des sociétés très faiblement (et nouvellement) industrialisées, au sein desquelles la condition salariale ne concerne qu’une minorité de la population. Leur développement, ensuite, obéit à une logique du haut vers le bas. Ils ne sont pas le débouché de la structuration de mouvements ouvriers ou populaires et du suffrage universel, mais résultent de l’initiative de leaders visant justement à affermir leur ascendant sur les masses populaires et prévenir leur émancipation politique.

Enfin, les solutions retenues sont directement inspirées des États-providence de types bismarckien et beveridgien [3] développés en Europe. La protection sociale est effectivement envisagée comme un symbole de modernité pour des élites empreintes de l’idée de rattrapage et avides de reproduire chez elles les différentes facettes du développement industriel. Les systèmes mis en place portent la marque de ce volontarisme modernisateur : elles prennent la forme de mécanismes d’assurance sociale contributifs couvrant les catégories « avancées » que sont les salariés de la fonction publique et du monde ouvrier, mais destinés à couvrir graduellement les autres couches de la société à mesure que celles-ci s’incorporent au secteur moderne. A travers l’édiction de normes, notamment la convention 102 de 1952 sur la sécurité sociale, l’OIT contribue activement à la diffusion des modèles de couverture sociale de type assurantiel.

En Amérique latine, les systèmes de protection sociale émergent dans le cadre des régimes nationaux populistes engagés à des degrés divers dans des politiques d’industrialisation par substitution des importations. Dans le Brésil de Vargas et l’Argentine de Peron en particulier, les lois du travail et les réformes sociales visent à coopter politiquement sur un mode paternaliste le monde ouvrier naissant. « L’extension de la protection sociale se fait au gré de la nécessité de passer des alliances avec des catégories «  clés  » de salariés : la fonction publique d’abord (militaire et civile) ; les salariés des transports (chemins de fer, dockers) et de l’énergie ensuite ; puis ceux de la finance, des mines, etc. » (Lautier, 2006).

Les mécanismes de couverture qui en résultent sont dès lors hautement corporatistes (chaque branche à sa caisse d’assurance, dont la gestion est quasi autarcique), éclatés (ces caisses peuvent se compter par centaines), stratifiés (les prestations varient fortement d’un secteur à l’autre suivant sa capacité de pression politique) et enfin excluants, car les catégories les moins dotées en ressources politiques (paysans, travailleurs de l’informel, domestiques, commerçants) n’en bénéficient pas (Mesa-Lago, 1978). Bien que d’ampleur variable d’un pays à l’autre, les programmes développés par les pouvoirs publics pour toucher les exclus des systèmes contributifs seront insuffisants et trop dépendants des conjonctures politiques pour constituer une couverture sociale digne de ce nom.

En Afrique, les premiers éléments de protection sociale sont introduits par le colonisateur sous la forme de fonds de prévoyance couvrant les employés de la fonction publique. Ces programmes seront maintenus puis étendus à certaines catégories du secteur privé après les indépendances - l’immense majorité de la population, en particulier hors des villes, étant renvoyée à ses mécanismes de solidarité traditionnelle. Si le système assurantiel prédomine partout, les États-providence postcoloniaux seront fortement inspirés par les modèles sociaux des anciennes métropoles, avec un accent sur les responsabilités des patrons face aux accidents du travail et une adaptation des systèmes contributifs à la participation des travailleurs de l’informel côté anglophone et l’inclusion d’éléments de politique familiale côté francophone. Dans la pratique, l’allocation des ressources de la sécurité sociale sera soumise à une très forte politisation visant à favoriser des clientèles.

Les pays d’Afrique du Nord s’apparentent davantage aux pays sud-américains qu’à leurs voisins subsahariens en termes d’extension comme de degré de couverture de leur population. La rente des ressources extractives leur a permis de mettre en place des services de base généralement gratuits et de subventionner certains produits de base, tandis que les travailleurs de la fonction publique et des entreprises étatiques bénéficient d’une assurance sociale les couvrant contre une large gamme de risques. La sécurité sociale y est par ailleurs envisagée dans le cadre de l’inclusion autoritaire des travailleurs au projet nationaliste d’industrialisation.

La Chine et l’Inde connaissent des trajectoires spécifiques. La première se dote au lendemain de la création de la République populaire d’un système reposant en ville sur les unités de travail auxquelles les travailleurs sont affectés, à la campagne sur les services sociaux fournis par les communes. Jusqu’à la fin des années 1970, l’ensemble de la population chinoise bénéficie d’une protection sociale minimale, bien que le fossé ville-campagne soit considérable. L’Inde post-indépendance misera sur l’établissement de systèmes éducatifs et de santé universels, afin de couvrir la grande majorité de la population exclue du marché du travail formel. Malgré cette ambition universaliste, la couverture sera inégale et dépendra largement de la capacité d’interpellation politique des groupes sociaux (Gosh, 2002).

Mises en cause néolibérales

Les systèmes de protection sociale des pays en développement sont à des degrés et des rythmes différents mis en cause autour des années 1980. Ces remises en question semblent inévitables dans le contexte de crises économiques liées à la chute des rentes d’exportation, qui ont réduit l’emploi et le nombre de cotisants. Le dégraissage des administrations et la privatisation des entreprises dans le cadre des programmes d’ajustement structurel visant à rétablir les grands équilibres macro-économiques en vue de relancer la croissance et de rembourser la dette, ne font qu’aggraver le mal en faisant basculer de nouveaux pans de la population protégée (et contributive) dans l’informalité, sans générer de nouveaux gisements d’emplois formels.

Cependant ces chocs économiques et financiers agissent tout autant comme prétexte que comme causes objectives du démantèlement des États-providence. La remarque de Bruno Lautier concernant les causes fondamentales du démontage des systèmes de protection sociale latino-américains vaut dans une certaine mesure pour les autres continents : celles-ci sont in fine politiques et idéologiques. Les gouvernants ne sont pas simplement « acculés » à réduire les dépenses sociales, ils profitent de la nouvelle donne économique pour poursuivre des objectifs politiques : « objectif de « casser » les syndicats, en particulier en leur ôtant ce qui fonde une partie de ce qui leur reste de pouvoir : la gestion ou cogestion de la sécurité sociale ; objectif d’élargissement du champ d’action du capitalisme financiarisé local en lui confiant la gestion de l’essentiel du système de protection sociale ; objectif de démantèlement du droit du travail en agissant indirectement sur lui par la réforme du droit de la protection sociale » (Lautier, 2012).

Relayé au Sud par les grandes agences de développement, le contexte idéologique international conservateur des années 1980 contribue au refoulement des politiques publiques orientées vers les transferts sociaux et la démarchandisation des services. C’est le libre jeu des marchés (notamment du travail) qui fournira un plus grand bien-être matériel à chacun et non pas le maintien de systèmes de sécurité sociale jugés bureaucratiques et biaisés en faveur de groupes d’intérêts privilégiés. D’autant que des pays endettés en situation de déficit budgétaire n’ont tout simplement pas les moyens de faire du social « à fonds perdus ». Les réformes proposées visent à démanteler ou à comprimer les mécanismes de solidarité et à les remplacer ou les compléter par des formes de prévoyance individuelle via des assurances privées. Les pauvres non solvables devront compter sur le secteur caritatif et les arrangements informels de sécurité sociale (solidarité familiale, de voisinage, etc.).

Si la tendance au désinvestissement public dans la protection sociale se vérifie partout, les modalités et la portée concrètes des réformes demeurent conditionnées par les contextes politiques nationaux. Flavia Marco Navarro le démontre dans cette livraison d’Alternatives Sud à propos des réformes des systèmes de retraites dans les années 1990 en Amérique latine. Ces réformes ont tantôt été structurelles, lorsque le régime par répartition a été remplacé (Bolivie, Salvador, Chili, Mexique), complété (Argentine, Uruguay, Costa Rica) ou mis en concurrence (Colombie, Pérou) par un régime par capitalisation individuelle, tantôt été non structurelles, lorsque des modifications sont apportées aux systèmes par répartition en vue d’étendre la couverture tout en réduisant ou éliminant les déficits (Brésil, Venezuela, Nicaragua).

La brutalité des effets sociaux des ajustements structurels oblige cependant dès 1990 la Banque mondiale à réintroduire du social dans ses recommandations, sous la forme pragmatique et minimaliste des « filets de sécurité sociale » (social safety nets). Ces derniers prennent différentes formes (programmes d’emplois publics, subventions alimentaires, transferts en espèces) mais sont subordonnés à un calcul coût-bénéfice rigoureux et un ciblage consciencieux visant à identifier les « vrais pauvres » (truly poors), à savoir les personnes « durablement incapables de participer à la croissance (personnes âgées, infirmes) » et les personnes «  temporairement en danger lorsque les choses tournent mal » (Banque mondiale, 1990).

Retour en grâce et mobilisation internationale

L’idée de protection sociale revient progressivement dans l’agenda du développement à la fin des années 1990 par le biais des « Stratégies de réduction de la pauvreté » promues dans le cadre des initiatives d’allègement des dettes extérieures puis des « Objectifs du millénaire pour le développement » (OMD). Ce retour signe le déclin des conceptions néolibérales les plus orthodoxes du développement et témoigne de l’incapacité des initiatives ciblées à protéger effectivement la masse des perdants de la libéralisation. Or depuis le 11 septembre 2001, la pauvreté de cette masse est davantage perçue comme le terreau des nouvelles menaces pour la sécurité des pays riches. Ce changement procède également d’un renversement de perspective au sein des agences internationales de développement, qui (re-)découvrent les vertus productives de la protection sociale, longtemps considérée sous le seul angle de son coût financier.

Cette réhabilitation théorique de la protection sociale se prévaut de la pertinence d’une nouvelle génération de programmes de sécurité sociale non contributifs (donc financés par l’impôt). Le mouvement naît en Amérique latine et s’amplifie suite au tournant politique progressiste de la région, bien que la tendance ne se limite pas aux pays passés à gauche. Les programmes non contributifs en question sont essentiellement de trois types : programmes de transfert monétaires, pensions sociales et accès aux soins de santé pour les plus pauvres.

Les programmes de transfert monétaire conditionnel du type Bolsa Familia au Brésil (2003) ou Progresa au Mexique (1997) en particulier connaissent une projection internationale considérable. Ils s’éloignent de la philosophie du ciblage en s’adressant à l’ensemble des familles sous un certain revenu (« sous condition de ressources »), auxquelles ils fournissent une allocation dans la durée à la condition qu’elles respectent une série d’obligations en matière de santé et d’éducation. En 2011 ces programmes étaient mis en oeuvre dans onze pays d’Amérique latine et couvraient 135 millions de bénéficiaires (Stampini et Tornarolli, 2012). Les programmes de transferts sociaux à destination des plus pauvres gagnent aussi du terrain en Asie et en Afrique, en particulier dans les pays à revenu moyen supérieur. Leurs modalités et conditions d’accès sont variables. L’Inde, par exemple, a lancé en 2005 un gigantesque programme d’emplois publics - l’« Indian National Rural Employment Guarantee Scheme » - qui garantit légalement à tout ménage rural cent jours de travail par an sur des chantiers d’infrastructure, au salaire minimum de la région. Quarante millions de familles en profitaient en 2010 (OIT, 2011).

Les régimes de pension non contributifs ont également pris de l’ampleur dans plusieurs pays. Ceux-ci sont tantôt universels, tantôt « sous condition de ressources ». Moins connu que le Bolsa Familia, le « Beneficio de Prestação Continuo » brésilien garantit pourtant une allocation nettement plus élevée, et indexée sur le salaire minimum, à 3,7 millions des personnes infirmes et/ou âgées en dessous d’un certain revenu. Par ailleurs plusieurs pays d’Afrique australe (Afrique du Sud, Namibie, Lesotho) ont introduit des pensions non contributives qui leur ont permis d’atteindre des taux de couverture de plus de 80%.

Troisième catégorie de régime non contributif ayant le vent en poupe : les programmes d’élargissement de l’accès de la population pauvre aux soins de santé. Ces derniers prennent plusieurs formes : couverture maladie non contributive réservée aux personnes dans le besoin à laquelle est associé un panier de soins garantis, couverture semi-contributive cofinancée par les cotisations sociales et les subventions de l’État, réseau public de centres de santé accessibles aux plus pauvres ou à l’ensemble de la population, systèmes d’assurance santé communautaires. En Thaïlande l’implantation dans la foulée de la crise financière de 1997-1998 (et contre l’avis des experts étrangers) d’un système universel de soins de santé non contributif a permis d’atteindre en quelques année un taux de couverture de plus de 98%.

Le retour en grâce de la protection sociale franchit un nouveau palier suite à la crise économique et financière de 2008 et à ses prolongements. Plusieurs pays émergents, dont la Chine et le Brésil, voient alors dans l’extension de leur couverture sociale une stratégie permettant de limiter les coûts sociaux du ralentissement économique et d’amortir ce dernier par une relance de leur demande. Il s’agit aussi d’atténuer les tensions sociales de plus en plus vives liées au creusement des inégalités durant les années de forte croissance. Notons par ailleurs que l’augmentation des inégalités devient (enfin) source de préoccupations dans le chef des grandes agences, qui « découvrent » que des écarts de richesses trop grands ne sont bons ni pour la cohésion sociale, ni même pour la croissance (OCDE, 2011).

L’OIT adopte en juin 2012 la recommandation 202 sur « les socles nationaux de protection sociale » visant à ce que chaque pays puisse garantir les éléments de base de la sécurité sociale, soit l’accès aux soins de santé de base et la sécurité de revenu, à l’ensemble de sa population. Parallèlement, l’échec programmé de la majorité des OMD amène les principales agences internationales, nationales et non gouvernementales à mettre, avec une belle unanimité, la protection sociale au centre de leurs stratégies de coopération au développement. Un consensus large existe dans le cadre des préparatifs de la Conférence des Nations unies sur le développement durable pour que l’extension du socle de protection sociale aux pays les plus pauvres soit une composante majeure de l’agenda post-2015. Au sein du courant de pensée dominant, la protection sociale est passée en vingt-cinq ans du statut de frein à celui de pierre angulaire du développement.

Protection à deux vitesses et marchandisation rampante

Le nouvel engouement international autour de la protection sociale résulte de deux virages au sein de la communauté du développement : un virage « social », amorcé au début des années 1990, qui élève le bien-être social au rang de critère majeur - aux côtés de l’efficacité économique, de la durabilité environnementale et du fonctionnement démocratique - d’évaluation des stratégies de développement ; et un virage « public », qui redonne à l’État une responsabilité importante dans la prise en charge des risques sociaux - aux côtés du marché et de la communauté (Alternatives Sud, 2009-2). Si cette double réorientation est bienvenue, le nouveau consensus comporte plusieurs ambiguïtés.

Pour commencer, à l’instar d’autres « programmes d’action internationaux » (Merrien, 2013), l’élan en faveur de la protection sociale repose sur la célébration de certaines expériences nationales « novatrices » - les nouveaux programmes de transfert monétaire et les pensions sociales - dont la portée sociale est magnifiée. Or les contributions rassemblées dans cette livraison d’Alternatives Sud montrent que les programmes de transfert non contributifs les plus encensés, s’ils ont pu toucher des segments de la population auparavant exclus des systèmes contributifs, ne sont ni synonyme d’universalisation des droits sociaux, ni nécessairement décisifs en matière de réduction des inégalités.

Après près de vingt années de mise en oeuvre des programmes de transfert en espèces en Amérique latine, Claudia Robles note que si tous les pays ont vu leur niveau de pauvreté baisser, « la stratification persiste dans la région la plus inégale de la planète ». Le Brésil est le seul pays de la région dont le niveau d’inégalité ait franchement diminué. Pour autant, le programme Bolsa Familia, s’il a eu de nombreux effets positifs sur la vie des bénéficiaires, a nettement moins contribué à la réduction de la concentration des richesses que les évolutions du marché du travail sous les présidences Lula et Roussef - diminution du chômage, augmentation du degré de formalisation de l’emploi (passé de 45% à 60%) et revalorisations successives du salaire minimum.

Plus dérangeant, l’introduction des programmes non contributifs a pour effet potentiel d’entériner un modèle dualiste de sécurité sociale, avec d’un côté des citoyens bénéficiant d’une couverture sociale de qualité du fait de leur condition de travailleur du secteur formel cotisant à un régime contributif et/ou de leurs revenus réguliers leur permettant de cotiser à des régimes retraite ou maladie privés et de l’autre des travailleurs de l’informel devant se satisfaire d’un système de soins public de piètre qualité et de maigres allocations ne leur permettant pas d’atteindre un niveau de vie digne. Une perspective d’autant plus inquiétante que l’emploi informel continue à augmenter en Amérique latine, malgré l’augmentation du revenu par habitant (Collombet, 2013).

Autre dérive potentielle, Jayati Gosh estime que les programmes de transfert monétaire - «  dernière mode de l’industrie du développement » - pourraient s’avérer contre-productifs dans un pays comme l’Inde, où la tendance est de les envisager en remplacement, et non pas en complément, d’une série de biens et services fournis par les pouvoirs publics, les moyens budgétaires de ces derniers étant limités. Il s’agit donc de prendre ses distances avec le discours, « présent dans beaucoup de pays », consistant à « encourager les gouvernements à transférer de l’argent aux pauvres afin que ceux-ci aient accès aux biens et services fournis par le marché au lieu de lutter pour des politiques publiques ».

Un scénario qui s’est matérialisé en Afrique du Sud comme nulle part ailleurs, comme le souligne Patrick Bond, où l’existence de programmes sociaux de ce type à grande échelle (Old Age Pension, Disability Grant, Child Support Grand) va de pair avec la fourniture privée des services essentiels (eau, électricité) dont le prix augmente radicalement au-delà d’un certain seuil. Pour Bond et d’autres, le fait que «  les pauvres sud-africains dépendant de la sécurité sociale soient un marché captif pour des compagnies en quête de profit » est une des manifestations de la philosophie néolibérale qui sous-tend la sécurité sociale sud-africaine. Dans sa formulation officielle de 1997, cette dernière doit avant tout fournir au citoyen « l’opportunité de jouer un rôle actif dans la promotion de son propre bien-être ».

La protection sociale entre néolibéralisme et transformation sociale

Le fait que les programmes sud-africains soient régulièrement pris pour référence par les experts internationaux en dépit de leur dimension marchande et de leur incapacité à empêcher le creusement du chômage et des inégalités, qui y atteignent des records mondiaux, n’est pas anodin. Pour un pôle important de la communauté du développement emmené par la Banque mondiale, la protection sociale consiste en un ensemble de mesures d’accompagnement des réformes de marché nécessaires à la croissance. Elle est envisagée d’une part comme un moyen d’augmenter le capital humain des pauvres - de manière à ce que ce qu’ils puissent tirer un revenu de la croissance et contribuer à cette dernière par le biais de leur productivité et leur solvabilité [4] -, d’autre part comme un éventail d’options visant à améliorer la résilience des ménages face aux risques de tous ordres. Parmi ces options, les interventions publiques, dont les programmes de transfert en espèces, n’ont qu’un rôle résiduel par rapport aux stratégies familiales ou basées sur le marché (assurances privées) et doivent être toujours ciblées sur les plus pauvres pour les aider à récupérer rapidement suite aux chocs, afin d’être à nouveau en mesure d’investir dans leur avenir.

En résumé la protection sociale telle que l’envisagent la Banque mondiale ou l’OCDE, ainsi que dans une bonne mesure les grandes agences d’aide nationales (USAID, DFID, AFD, GTZ...) est fonctionnelle par rapport aux réformes néolibérales (qui doivent selon elles se poursuivre) en ce qu’elle contribue à amortir les chocs sociaux inévitables au sein d’économies s’intégrant à des marchés mondiaux volatiles, en ce qu’elle prépare les pauvres à saisir les opportunités qu’offre la libéralisation des investissements et la flexibilisation du marché du travail, en ce qu’elle remplace d’autres formes d’interventions publiques (subventions alimentaires, au logement) jugées coûteuses et inefficaces et en ce qu’elle génère de nouveaux marchés pour les entreprises privées !

Si les autres parties prenantes au débat « protection sociale & développement » - ONU, OIT, DG Développement de la Commission européenne - ne sont pas sur la même longueur d’onde que la Banque mondiale, notamment en ce qu’elles envisagent des systèmes de protection plus complets et à couverture plus large et donnent davantage de place aux idées de cohésion sociale et de droits humains, Francine Mestrum estime que le ver néolibéral est dans le fruit de toutes les institutions internationales, à l’exception de la CEPAL. « Il n’est plus question de citoyenneté, d’universalité, de solidarité,(...). Dans la vision néolibérale, tous ces concepts ainsi que la démarchandisastion, la sécurité de revenu et la redistribution ont disparu des discours et des pratiques ». D’autres concepts sont omniprésents : efficacité, coût, croissance et vulnérabilité.

A l’opposé de cette conception instrumentale et économiciste de la protection sociale, un ensemble de syndicats, d’organisations sociales et de réseaux de centres de recherche promeuvent l’idée d’une protection sociale « transformatrice », c’est-à-dire qui permet non seulement aux individus de s’extraire de la pauvreté, mais qui transforme également la structure inégalitaire des sociétés en redistribuant le revenu et le pouvoir. Comme l’indique Claudia Robles dans sa réflexion sur le débat latino-américain, «  il faut aller au-delà du droit d’accéder à des politiques de protection couvrant les risques et les besoins essentiels, pour définir le contenu lui-même de ces politiques et garanties dans la perspective d’un projet d’égalité ».

La protection sociale transformatrice est fondée sur une conception dynamique de la citoyenneté sociale, d’une part en tant que projet d’universalisation des droits sociaux - garantie d’accès pour tous à des revenus de substitution décents et des services sociaux de qualité permettant la réalisation effective d’une vie digne -, d’autre part en tant que facteur de diminution des inégalités sociales globales. Elle exige de cantonner puis de réduire la place des régimes d’assurance individuels et d’organiser des mécanismes de solidarité entre régimes contributifs et non contributifs [5], de manière à ce que les prestations octroyées par ces derniers rejoignent en qualité et en quantité ce qu’offrent les premiers. Elle demande également d’élever les niveaux des transferts sociaux en vue de jouer pleinement son rôle redistributif. Elle doit enfin être associée - et non pas venir en remplacement - à des politiques volontaristes de création d’emplois, de renforcement du droit du travail, de réforme agraire, de fiscalité progressive et de fourniture de services publics, toutes politiques qui, in fine, agissent sur les causes structurelles de la pauvreté.

Exporter la protection sociale ?

Au-delà des divergences de principes, une galaxie d’acteurs internationaux partage donc le dessein d’étendre la protection sociale dans les pays peu ou pas couverts. Face à l’ampleur de la tâche, les acteurs dominants de cette nouvelle croisade internationale (Banque mondiale, OCDE, Commission européenne) ont la forte tendance à mettre en exergue les problèmes sur lesquels ils estiment eux-mêmes avoir une emprise, à savoir les questions des moyens financiers et des capacités techniques de mise en oeuvre. Ainsi le CAD de l’OCDE juge que «  les donneurs peuvent jouer un rôle décisif en soutenant les initiatives nationales en matière de protection sociale, en particulier par le renforcement des capacités et des apports de fonds prévisibles » (OCDE, 2009b) .

Or si les questions de financement et d’ingénierie institutionnelle ont leur importance dans la mise en place de mécanismes de protection sociale effectifs, elles sont secondaires par rapport à celle de l’existence d’une volonté politique forte, soutenue par une coalition d’acteurs politiques et sociaux (Barrientos, 2013). Au Brésil, au Chili, en Colombie ou en Afrique du Sud, les nouveaux programmes concrétisent (tant bien que mal) des compromis sociaux majeurs inscrits dans les nouvelles constitutions post-dictatures (ou post-conflit) résultant de débats nationaux de longue haleine. En Argentine, au Venezuela, en Équateur, elles constituent une dimension centrale de régimes ayant construit leur légitimité sur la rupture avec le néolibéralisme. A l’inverse, la majorité des expériences de transfert monétaire dans les pays d’Afrique subsaharienne souffrent d’un déficit d’institutionnalisation : ils se font sous l’impulsion des donateurs et sont d’ampleur limitée (Merrien, 2013).

La coopération internationale est pourtant consciente depuis le tournant du millénaire que « l’engagement politique » des décideurs des pays bénéficiaires est la clé de la durabilité des réformes et programmes qu’elle finance. Pour autant l’approche du problème de « l’appropriation » des programmes de protection sociale reproduit les biais du passé : les bailleurs de fond s’escriment à susciter de l’extérieur une volonté politique largement déconnectée des réalités sociales internes, en faveur de solutions sur lesquelles ils prétendent conserver une grande influence (Whitfield, 2009). Par ailleurs la manière de procéder ne change pas : il ne s’agit pas tant de partir de l’existant, d’une analyse intensive des limites des politiques menées précédemment dans chaque contexte, que de s’inspirer des pratiques ayant donné de bons résultats ailleurs à travers l’experience sharing et le lesson drawing. Et pourtant les expériences « modèle » d’aujourd’hui, comme la Bolsa Familia, sont elles-mêmes le résultat de processus d’expérimentation tortueux, par essais et erreurs, qui se sont déroulés sur plusieurs années (De Souza, 2010).

Il est sociologiquement naïf de penser que les processus de maturation sociopolitique et d’apprentissage institutionnel puissent être accélérés par le volontarisme de donateurs récemment convertis à l’idée de protection sociale. Vertueux de l’extérieur, ce dynamisme pourrait même s’avérer contre-productif, en ce que l’empressement des bailleurs à proposer « leur » modèle a tendance à marginaliser les voix des organisations populaires locales (ou à leur sous-traiter leur propre agenda), à court-circuiter les débats politiques nationaux et à précipiter des processus d’apprentissage inévitablement destinés à prendre du temps. Cela débouche immanquablement sur des politiques sans assise sociale locale et sujettes à toutes sortes d’instrumentalisation. Si l’instauration d’un climat idéologique international (certes ambigu) favorable à l’élargissement de la protection sociale est une donnée importante, elle ne peut remplacer la construction, fatalement lente et non programmable, de consensus nationaux en faveur de la redistribution et à l’élargissement des droits sociaux.

Bibliographie

 Alternatives Sud (2009), « Retour de l’État - Pour quelles politiques sociales ? », vol.XVI - 2009/2, CETRI - Syllepse, Louvain-la-Neuve – Paris.

 BAD (2013), The Social Protection Index : Assessing Results for Asia and The Pacific, Mandaluyong City, Philippines, Banque asiatique de développement.

 Banque mondiale (1990), World Development Report 1990 : Poverty, Washington DC, Banque mondiale.

 Barrientos A. et al. (2013), « « Growing » social protection in developing countries : lessons from Brazil and South Africa », Development Southern Africa, 30 (1).

 Collombet C. (2013), « La protection sociale en Amérique latine : Analyser les enjeux et identifier les axes de coopération pour la France », Document de travail n°2013-03, Commissariat général à la stratégie et à la prospective.

 De Souza A. (2010), Idées, institutions et intérêts dans le changement de la protection sociale : les politiques de transfert de revenu au Brésil, thèse de doctorat, Université de Montréal.

 Gosh J. (2002), « Social policies in Indian development », rapport préparé dans le cadre du programme « Social Policy and Development » de l’Unrisd, novembre.

 Lautier B. (2006), « Le difficile cheminement vers l’universalisation de la protection sociale en Amérique latine », communication au Colloque : Etat et régulation sociale, CES - Matisse, 11-13 septembre 2006.

 Merrien F.-X. (2013), « La protection sociale comme politique de développement : un nouveau programme d’action international », Revue internationale de politique de développement, 5.1.

 Mesa-Lago C. (1978), Social Security in Latin America : Pressure Groups, Stratification and Inequality, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press.

 OCDE (2011), Divided We Stand : Why Inequality Keeps Rising, publication de l’OCDE.

 OCDE (2009a), « L’emploi informel dans les pays en développement, une normalité indépassable ? », Synthèses, OCDE, mars.

 OCDE (2009b), Note d’Orientation : La Protection sociale, Paris, OCDE.

 OIT (2011), « World Social Security Report 2010/2011/ Providing Coverage in times of Crisis and Beyond », Genève, Organisation internationale du travail,.

 OIT (2010), « Extending social security to all : A guide through challenges and options », Genève, Organisation internationale du travail.

 Stampini M. et Tornarolli (2012), The growth of conditionnal cash transfers in Latin America and the Carribean : did they go too far ?, Policy Brief, Inter-American Development Bank, novemnre.

 UE (2013), « L’UE28 a consacré 29,1% du PIB à la protection sociale en 2011 », communiqué de presse, eurostat.

 Whitfield L. (2009), The Politics of Aid : African Strategies for Dealing with Donors, Oxford University Press.


Notes

[1Nous utiliserons ici indifféremment les notions de protection sociale et de sécurité sociale, quand bien même la première expression a potentiellement une acception plus large que la première, en ce qu’elle peut englober des mécanismes de protection informels ou communautaires. En phase avec l’Organisation internationale du travail, nous considérerons dans cet éditorial que la sécurité sociale renvoie aux mécanismes publics garantissant « la sécurité du revenu » et « l’accès aux soins de santé ». Elle n’englobe donc pas les autres politiques sociales (éducation, logement) ou le droit du travail. Certains auteurs du présent ouvrage prêtent une acception plus large à la notion de protection sociale.

[2L’OIT classe la prise en charge des risques par la sécurité sociale en dix « branches » : soins médicaux, indemnités de maladie, indemnités de chômage, prestations de vieillesse, prestations en cas d’accident du travail, prestations aux familles, prestations de maternité, prestations d’invalidité, prestations de survivants et assistance sociale.

[3La littérature sur les États-providence européens distingue classiquement les systèmes bismarckiens, où prévaut le principe d’assurance lié au travail et financé par des cotisations, des systèmes beveridgiens, fondés sur l’idée de solidarité nationale et financés par l’impôt. Chaque État européen combine des éléments des deux systèmes mais s’inspire majoritairement de l’un d’entre eux.

[4On se demande régulièrement, à la lecture des documents de la Banque mondiale ou du CAD de l’OCDE, lequel de la réduction de la pauvreté ou de la croissance est l’objectif ultime : « une augmentation de 10% de l’espérance de vie ajoute 0,3 à 0,4 point de pourcentage aux taux de croissance annuelle du revenu par habitant » (OCDE, 2009b).

[5Voir à ce propos les expériences de systèmes mixtes en Amérique latine abordées dans cet Alternatives Sud par Flavia Marco Navarro.

Protection sociale au Sud : les défis d'un nouvel élan

Protection sociale au Sud : les défis d’un nouvel élan

Cet article a été publié dans notre publication trimestrielle Alternatives Sud

Voir